Rapport Alloncle : le débat démocratique est ouvert

Le rapport de la commission d'enquête sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l'audiovisuel public vient d'être adopté par douze voix contre dix, vote particulièrement serré qui témoigne des tensions politiques développées autour de ce rapport. Rappelons que cette commission a été créée le 28 octobre 2025 sur le fondement de l'article 141 al. 2 du règlement de l'Assemblée nationale, à l'initiative du groupe Union des droites pour la République (UDR). Son rapporteur est Jean-Charles Alloncle (UDR - Hérault). 

La date du 28 octobre 2025 est importante, car une commission d'enquête doit impérativement adopter son rapport dans un délai de six mois après sa création. La mission de la commission Alloncle prend donc fin demain, le 28 avril 2026. Elle est alors juridiquement dessaisie, ne peut plus auditionner, demander des pièces, ou simplement délibérer. Le vote du 27 avril 2026 est donc un vote d'adoption, pas un vote de publication, contrairement à ce qui est largement affirmé par les commentateurs. Ceci étant, en pratique, l'adoption va entrainer la publication, sauf hypothèse de la constitution de l'Assemblée elle-même en comité secret pour s'y opposer.

Principe : la transparence est la règle, le secret l'exception

Le droit parlementaire connaît trois catégories de rapports. D'abord, les rapports législatifs sur un projet ou une proposition de loi sont publiés comme documents parlementaires, sans aucun vote spécifique sur leur publicité. Celle-ci relève de l'effet ordinaire de la procédure législative. Ensuite, les rapports d'information sont le produit des commissions permanentes, délégations, offices. Ces institutions décident de la publication, sans vote de l'Assemblée nationale. Enfin, les rapports des commissions d'enquête, et c'est le cas de la commission Alloncle, sont publiés selon une procédure plus formaliste.

Leur fondement constitutionnel repose d'abord sur l'article 24 de la constitution qui confie au Parlement le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques. Les commissions d'enquête, quant à elles, sont prévues par l'article 51-2 de la constitution et l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Ce texte prévoit que les commissions d’enquête recueillent des informations sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publics ou entreprises nationales, que leur mission prend fin par le dépôt du rapport ou, au plus tard, au bout de six mois, et que les auditions sont publiques sauf décision de secret.

Le bouclier arverne 

René Goscinny et Albert Uderzo. 1968

L'intervention de l'Assemblée nationale

La règle de publicité du rapport d'enquête est donc formulée de manière négative : le rapport est publiable, sauf décision contraire de l'Assemblée intéressée, prise par un vote spécial après constitution en comité secret. L'article 144-2 du règlement de l'Assemblée envisage ainsi deux hypothèses. 

Dans le cas d'un rapport non déposé à l'issue du délai de six mois après la création de l'Assemblée, le président de la commission remet au président de l'Assemblée les documents en sa possession qui ne peuvent donner lieu à aucune publication ni aucun débat. C'est exactement ce qui s'est produit lors de la création de la commission sur l'affaire Benalla. Il s'agissait alors d'une initiative de la commission des lois, dotée pour l'occasion des prérogatives d'une commission d'enquête. Les travaux se sont véritablement embourbés, situation prévisible à une époque où une large majorité macronienne souhaitait qu'elle n'aboutisse pas à un rapport. 

Dans le cas, nettement plus fréquent, où la commission d'enquête adopte son rapport, celui-ci est remis au président de l'Assemblée, acte dont il est fait état au Journal Officiel. Sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret dans les conditions prévues à l’article 51, le rapport est imprimé et distribué. Il peut donner lieu à un débat sans vote en séance publique. En tout état de cause, la demande de constitution de l'Assemblée en comité secret dans le but de ne pas autoriser la publication de tout ou partie du rapport, doit être présentée dans un délai de cinq jours francs à compter la publication du dépôt au Journal Officiel.

La procédure n'est pas très différente au Sénat, reposant sur une décision implicite d'acceptation plus ramassée dans le temps. Si aucune demande de constitution du Sénat en comité secret n’est formulée dans les vingt-quatre heures, le rapport est publié. Le cas échéant, ce délai peut être prolongé de quatre jours à la demande du président du Sénat, du président ou du rapporteur de la commission d'enquête, ou enfin d'un président de groupe. 

Mais le principe demeure, la publicité est la règle et le secret l'exception.

Les précédents de non-publication

Cette situation explique sans doute la rareté des refus de communication des rapports des commissions d'enquête, au point qu'il n'existe pas de statistiques pertinentes dans ce domaine.

A l'Assemblée nationale, seul est recensé le rapport Perruchot  sur les mécanismes de financement des organisations syndicales d’employeurs et de salariés, en 2011. Observons qu'il s'agit là d'un cas dans lequel le rapport n'a pas été adopté par la commission, l'Assemblée n'ayant donc pas eu l'occasion de se réunir en comité secret. Les documents sont archivés et ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun débat. Seuls les chercheurs pourront y accéder, vingt-cinq ans plus tard.

La situation est identique au Sénat, où le précédent le plus net est celui de la commission d’enquête sur la réalité du détournement du crédit d’impôt-recherche de son objet, en 2015. Là encore, le rapport n’a pas été adopté, et le Sénat ne s'est pas réuni en comité secret. Dans ce cas cependant, le secret n'a pas été réellement respecté. Les notes personnelles de la rapporteure ont en effet circulé de manière informelle.

Une anomalie institutionnelle

La non-publication est donc une anomalie statistiquement marginale, mais aux conséquences qui méritent d'être discutées. 

Le premier point important est que le principe de souveraineté parlementaire fait obstacle à tout recours contentieux dans ce domaine. 

Les documents parlementaires échappent aux règles de communication édictées par la loi du 17 juillet 1978, aujourd'hui codifiée dans le code des relations entre le public et l'administration. De fait, la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) se déclare incompétente, dans un avis du 31 mars 2022, pour se prononcer sur les documents transmis, à sa demande, à la commission d'enquête sénatoriale sur l'influences des cabinets de conseils privés sur les politiques publiques. Elle n'interdit pas, toutefois, que des documents qui étaient déjà de nature administrative avant leur transmission demeurent communicables.

Le Conseil d’État confirme cette analyse dans sa décision du 7 mars 2025, Association Coordination des associations et des particuliers pour la liberté de conscience. L’affaire portait sur des documents du ministère de l'Intérieur transmis à la commission d’enquête parlementaire sur les sectes de 1995. Le Conseil d’État juge que le rapport établi spécialement à la demande de la commission, ainsi que les pièces indissociables, ont le caractère de documents parlementaires. Leur communication ne peut donc intervenir sur le fondement du code des relations entre le public et l'administration. 

Cette non-publication, confortée par l'absence de recours possible, est certes prévue par les textes. Sur le plan politique, on peut toutefois s'interroger sur sa justification. Une commission d’enquête n’est pas une réunion privée de parlementaires. Elle agit au nom d’une assemblée comme en témoigne l'intervention de celle-ci pour refuser la publication. Elle mobilise des moyens publics, auditionne sous serment des personnes qui ont l’obligation de comparaître, et a pour finalité d'éclairer les citoyens. L’enterrement pur et simple du rapport heurte donc directement le principe de transparence démocratique.

Le débat autour du rapport Alloncle montre que la volonté de ne pas publier ne protège pas seulement des intérêts légitimes. 

Certes, les opposants affirment qu'il contient des erreurs graves et des jugements de valeur à l'emporte-pièce. Mais c'est au contraire un argument essentiel pour le publier. En effet, la solution n'est pas d'interdire aux citoyens d'en prendre connaissance pour se rendre compte par eux-mêmes de ces erreurs. Ce serait les traiter comme des enfants incapables de juger de la qualité de ce qu'ils lisent. Le vote acquis aujourd'hui montre qu'il est bien préférable d'assumer la transparence et de débattre des erreurs éventuelles contenues dans ce travail. Peut-on en effet avoir peur du débat démocratique ?

En réalité, les difficultés de ce votre ont montré que le refus d'adoption et la non-publication sont plutôt envisagés comme une arme tactique. Une majorité de circonstance au sein d'une commission d'enquête peut refuser l'adoption pour empêcher la publication d'un rapport, non parce qu'il viole un secret, mais parce qu'il dérange, parce que ses conclusions sont jugées partisanes, pas conformes à ce que l'on souhaite entendre. Dans cette hypothèse, le secret cesse d'être un instrument de protection pour devenir un instrument d'effacement.

S'il offre une réflexion discutable sur l'audiovisuel public, le rapport Alloncle peut d'abord être critiqué par les parlementaires qui ont participé à ses travaux. Mais il aura aussi permis de susciter une autre réflexion, sur débat démocratique.

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Les Invités de LLC - Camille Sée - "La femme n'est pas née pour vivre dans un couvent"

Pour comprendre le droit d'aujourd'hui, pour éclairer ses principes fondamentaux et les crises qu'il traverse, il est nécessaire de lire ou de relire ceux qui ceux qui ont construit son socle  philosophique, et qui ont participé aux débats à l'origine des grandes lois protectrices des libertés. Les courts extraits qui sont proposés n'ont pas d'autre objet que de susciter une réflexion un peu détachée des contingences de l'actualité, et de donner envie de réfléchir aux évolutions du droit. 

Les choix des textes ou citations sont purement subjectifs, détachés de toute approche chronologique. Bien entendu, les lecteurs de Liberté Libertés Chéries sont invités à participer à cette opération de diffusion de la pensée, en faisant leurs propres suggestions de publication. Qu'ils en soient, à l'avance, remerciés.

 

Aujourd'hui, LLC propose à ses lecteurs un extrait du discours de Camille Sée, prononcée à la Chambre des députés le 19 janvier 1880. Le 29 octobre 1878, il avait déposée une proposition de loi relatif à l'enseignement secondaire des jeunes filles. Dans ce court extrait, il s'oppose notamment à Emile Keller,  député de Belfort, et représentant du "parti clérical".

Camille Sée

Discours à l'Assemblée nationale

"La femme n'est pas née 

pour vivre dans un couvent"

19 janvier 1880

(...)

« Quoi qu’il en soit, le père, quand il s’agit de son fils, intervient. Le fils est envoyé au lycée ou au collège ; et même à ce point de vue il serait puéril de ne pas reconnaître que l’influence du père tend depuis quelques années à s’effacer de plus en plus devant l’influence de la mère. L’enseignement laïque fléchit au profit de l’enseignement congréganiste.

Le père, quand il s’agit de sa fille, se désintéresse de son éducation, sous prétexte que l’éducation de la fille appartient à la mère. Non seulement il ne cherche pas à redresser les erreurs de la première éducation, mais il trouve naturel, comme on l’a dit de ce côté de la Chambre (L’orateur indique le côté droit), que sa fille soit élevée dans un couvent.

C’est ainsi que, par une condescendance coupable, se perpétue de génération en génération un état de choses contraire et à la morale et à la loi sociale. La femme, malgré ses instincts de soumission et de tendresse, vit à l’état d’adversaire dans la famille, de rébellion dans la société. (Très bien ! très bien ! à gauche.) On lui a dit que le prêtre tenait son pouvoir de Dieu, que l’homme devait tenir son pouvoir du prêtre, que le pouvoir civil devait être soumis au pouvoir spirituel, et que toute société qui ne s’inclinait pas devant cette loi était une société constituée en violation de toutes les lois et divines et humaines.

Voilà ce qu’on lui a dit et voilà ce que, habituée à croire sans avoir ni le droit ni la faculté de discuter, elle a érigé en principe infaillible.

Voilà, messieurs, ce qu’a fait de la famille et de la société le clergé et ce qu’a produit la confusion de l’école et de l’Eglise.

L’instruction, dans nos lois, a été systématiquement refusée à la femme ; le législateur a d’abord passé la femme sous silence, et quand, sous la pression de l’opinion publique, il a dû légiférer en sa faveur, il s’est borné à lui assurer l’enseignement primaire ; un enseignement qui est terminé à douze ans, laissant aux arts d’agrément et aux futilités de la mode cette riche période intellectuelle de l’adolescence où l’âme reçoit avec tant de facilité et d’avidité les grandes notions générales de l’art, de la philosophie et des lettres.

Ainsi la femme, c’est-à-dire la moitié de la France, – celle qui est appelée à exercer le plus d’influence sur l’autre –, n’est pas instruite.

Elle ne l’est pas, parce que son ignorance est la condition même du rôle que le clergé lui fait jouer, de l’action qu’il l’appelle à exercer. Il ne veut pas qu’elle soit instruite, parce qu’instruite, elle échapperait à sa direction et qu’alors il ne pourrait plus, grâce à la complicité de la femme, ni tenter d’agir sur le mari, ni disposer de l’instruction et de l’éducation des enfants. (Très bien ! très bien ! à gauche.) Ce que cet état de choses a produit, vous le voyez : il a jeté la division dans la famille, il tend à diviser de plus en plus la France en deux nations. Je dis qu’il faut unifier la France, unifier la famille, faire l’une à l’image de l’autre. C’est également ce que veulent nos adversaires, cela est vrai ; mais ils veulent une France cléricale, et nous une France libérale. Ils asservissent, nous émancipons. Ils veulent gouverner les femmes et par elles nous dominer ; nous voulons, au contraire, éclairer les femmes, les élever jusqu’à nous pour les élever jusqu’à la liberté. (Très bien ! très bien ! à gauche et sur plusieurs bancs au centre.)

La femme est une créature humaine et, comme telle, responsable de ses actes ; la femme a sa personnalité ; elle a droit, pour ces deux raisons, au développement de ses facultés.

La femme n’est pas née pour vivre dans un couvent de je ne sais quelle vie contemplative ou surnaturelle. Elle sera épouse, elle sera mère. (Marques nombreuses d’adhésion.)

Epouse, il faut qu’elle puisse vivre de la vie de son mari, s’intéresser à ses travaux, l’encourager « , traverser avec lui la bonne comme la mauvaise fortune ; vivre avec lui en parfaite communauté d’esprit et de cœur.

Mère, il faut qu’elle puisse donner à son enfant, non seulement les premières notions de toutes choses mais encore une première instruction, une première éducation, qui soient à la fois saines et fortes ; elle a droit, et comme épouse et comme mère, à une instruction solide et élevée.

La femme, à tous ces titres, a droit à l’instruction, et la société, à tous ces titres, a le devoir de la lui assurer. (Très bien ! très bien ! à gauche et au centre.)

La CJUE et les "valeurs européennes"

L'arrêt Commission c. Hongrie rendu le 21 avril 2026 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) se réfère directement à la notion de "valeurs européennes" pour censurer une législation hongroise. En l'espèce, il s'agit d'une loi "de protection de l'enfance" de 2021. Derrière ce prétexte de la protection de l'enfance apparaît un texte  qui interdit d'exposer les mineurs à tout contenu représentant la sexualité non hétérosexuelle comme une réalité ordinaire. L'homosexualité et la transidentité y sont présentées comme étant aussi dangereuses que la pédophilie. 

Sur le fond, il n'est guère contestable que ce texte a un contenu discriminatoire qui pourrait parfaitement être sanctionné par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). A ce stade, cette dernière n'a pas encore statué sur ce texte particulier mais elle s'est déjà prononcée sur des cas à peu près semblables, notamment celui de la loi russe interdisant "la promotion de l'homosexualité" auprès des mineurs. Cette formulation s'inscrit évidemment dans un système juridique russe qui considère que toute mention de l'homosexualité dissimule la promotion d'une pratique illégale. Dans un arrêt Bayev c. Russie du 20 juin 2017, elle la sanctionne comme portant atteinte à la liberté d'expression protégée par l'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme et au principe de non-discrimination garanti par son article 14. D'autres décisions protègent la liberté de l'orientation sexuelle.

Ce n'est donc pas le sens de la décision qui justifie l'intervention de l'Assemblée plénière de la CJUE le 21 avril 2026. On sait que cette formation est compétente pour statuer sur les affaires qui présentent un intérêt exceptionnel, susceptible d'avoir une influence très importante sur le droit de l'Union. 

Tel est le cas en l'espèce, car la décision donne une interprétation de l'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE) qui est utilisé comme fondement direct de la décision. Les valeurs de l'Union ne sont pas seulement un objectif à atteindre, mais constituent des principes juridiques qui fondent les décisions de la CJUE.

Madame Simone, Will Tuckett

La fille mal gardée, Royal Ballet

. Musique de Herold

L'article 2 TUE

L'article 2 TUE est ainsi rédigé :

L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.

Ces dispositions sont complétées par les articles 6 et 7 du même traité. L'un affirme que les droits figurant dans la Charte des droits fondamentaux font partie du droit de l'Union, l'autre organise la procédure politique de constatation d’un risque clair de violation grave de ces valeurs par un État membre. 

L'article 2 précise le contenu des "valeurs" en dressant une liste de principes, dignité, liberté, démocratie, égalité, auxquels il faut ajouter l"État de droit et les droits de l'homme. En clair, toutes les libertés consacrées dans la Charte européenne ont vocation à être rattachées aux "valeurs" de l'Union.

La jurisprudence de la CJUE montre qu'elle a déjà invoqué ces "valeurs". L'arrêt du 27 février 2018 Associação Sindical dos Juízes Portugueses rattache ainsi directement à l'article 2 le principe de l'indépendance judiciaire. Il en est logiquement de même des garanties statutaires dont doivent bénéficier les magistrats avec la décision Commission c. Pologne du 24 juin 2019 .

Dépasser le recours en manquement

La loi hongroise "protection de l'enfance" pouvait parfaitement être mise en cause sur le fondement de l'article 2, notamment au regard du principe d'égalité et de la protection des minorités. Bien entendu, l'arrêt de la CJUE cite également des fondements juridiques issus du droit dérivé, en particulier les textes relatifs à la circulation de l'information et Règlement général de protection des données (RGPD).

La CJUE aurait donc pu sanctionner la Hongrie sur la base d'un recours en manquement, mais elle a délibérément choisi d'aller plus loin en affirmant que ces "valeurs européennes" sont un socle commun sur lequel repose l'Union elle-même et dont les États membres ne sauraient s'affranchir. Elle entend précisément que ces "valeurs" ne relèvent pas seulement d'un engagement des États. Elles s'analysent comme des normes juridiques qui seraient sans doute appelées "principes" dans d'autres systèmes. Elles sont donc invocables dans les contentieux et, d'une certaine manière, la décision invite les requérants et les juges internes à s'y référer.

Les États membres ne s'y sont pas trompés, et seize d'entre eux sont intervenus à l'instance. On observe tout de même que, jusqu'à maintenant, les juridictions internes, au moins en France, n'utilisent pas la notion de "valeurs européennes", sans doute parce qu'elle pourrait permettre de sanctionner non pas une norme, mais une politique entière. 

Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'État et la Cour de cassation mobilisent plutôt la dignité, l'égalité ou le principe de non-discrimination, sans oublier évidemment la liberté d'expression. Ces notions ont fait leurs preuves comme instruments de protection des droits et libertés, et il faut bien reconnaître que les "valeurs européennes" n'apportent pas de protection supplémentaire. Comme souvent en droit de l'Union, l'importance de la décision, accentuée par la CJUE elle-même et son choix de statuer en assemblée plénière, est évaluée à l'aune de l'affirmation d'un espace juridique commun. 

Il ne fait aucun doute que l'arrêt sera critiqué comme "européisme" par certains. Le plus grave est qu'ils trouveront aussi quelques éléments de langage dans la lecture de l'arrêt. 

Les "personnes cisgenres"

C'est ainsi que la décision se réfère ainsi, à plusieurs reprises, à la discrimination des "personnes non cisgenres et non hétérosexuelles". Or la notion de personnes "cisgenres" ne se trouve pas dans la jurisprudence classique de la CJUE, si ce n'est quelquefois dans les moyens développés par les parties, ou parfois par l'avocat général. Jusqu'à aujourd'hui, la CJUE utilisait surtout les notions de sexe, d'orientation sexuelle, d'identité de genre, de changement de sexe etc. Ces notions ont un contenu juridique, spécifiquement rattaché au vocabulaire de la discrimination. La notion de "personne cisgenre" relève plutôt du vocabulaire sociologique. Il vise en effet la perception de la personne qui n'est pas transgenre et qui se reconnaît dans le sexe qui lui a été attribué à la naissance. Aujourd'hui, la référence à la "personne cisgenre" relève aussi du vocabulaire militant qui vise tout simplement à affirmer le droit à la différence ce qui, somme toute, est d'une grande banalité.

Quoi qu'il en soit, ce vocabulaire surprend un peu, venant de la CJUE. Ce petit travers risque de lui coûter cher. Ses opposants ne manqueront pas de se saisir de cet usage d'une terminologie bien peu juridique. L'amalgame devient alors très facile et certains ne manqueront pas d'affirmer que les "valeurs européennes" sont les valeurs du "wokisme". Ce n'est pas ce que dit la Cour, mais c'est ce que diront les commentateurs, évidemment. 

Perquisition à l'Elysée : La Justice mise à la porte

Le 14 avril 2026, dans le cadre d'une enquête sur l’attribution de marchés liés à des cérémonies présidentielles et notamment à des panthéonisations, des magistrats du Parquet national financier (PNF) ont ordonné une perquisition à l'Élysée. Selon les informations publiées, les juges se sont vu refuser l'accès aux services de la présidence. Pour justifier ce refus, l'Élysée invoque l'article 67 de la constitution. Le raisonnement est simple, pour ne pas dire simpliste, l'inviolabilité du Président de la République entrainerait celle des locaux de la Présidence.

Hélas, pour une fois qu'une analyse juridique semble simple, elle est fausse.

L'inviolabilité, un privilège de juridiction

L'article 67 de la constitution se borne affirme que "le président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité". Les seules exceptions à ce principe sont l'éventuelle compétence de la CPI mentionnée dans l'article 53-2, ou l'hypothèse de la destitution par la Haute Cour prévue par l'article 68. En dehors de ces cas, le président de la République, "durant son mandat", "ne peut être requis de témoigner devant aucune juridiction ni faire l'objet d'une action, d'un acte d'instruction ou de poursuite". L'article 67 précise que le délai de prescription ou de forclusion est suspendu durant son mandat, et que des instances ou procédures pourront être reprises à l'issue d'un délai d'un mois après la fin des fonctions.

Le principe d'irresponsabilité a pour finalité de sanctuariser la fonction présidentielle pendant la durée du mandat. Il s'accompagne logiquement d'une inviolabilité qui n'est rien d'autre qu'un privilège de juridiction. Deux éléments le démontrent. D'une part, s'il a commis un acte grave constituant un manquement aux devoirs de sa fonction, il peut toujours être poursuivi devant la Haute Cour. D'autre part, les poursuites peuvent être engagées après la fin de son mandat. Nicolas Sarkozy en est la preuve vivante, régulièrement poursuivi devant le tribunal correctionnel pour des faits commis durant ses fonctions présidentielles.

L'inviolabilité protège ainsi la fonction présidentielle, mais la constitution ne dit nulle part qu'elle s'étend aux collaborateurs du président, ni d'ailleurs aux locaux qu'ils occupent.

Tentative de perquisition à l'Elysée

Siège de Brest, 1386

Chroniques de Jean Froissart circa 1400

Les collaborateurs de la Présidence

La jurisprudence l'affirme clairement. Dans un premier temps, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 janvier 1999, et la Cour de cassation, dans l'arrêt Breisacher rendu par l'Assemblée plénière le 10 octobre 2001, ont affirmé le caractère purement personnel du privilège de juridiction dont bénéficie le président de la République. A l'époque, l'audition comme témoin de Jacques Chirac pour des faits liés à l'attribution de marchés de la ville de Paris était donc écartée.

Par la suite, la Cour de cassation, dans un arrêt du 19 décembre 2012, qui casse une décision de la Chambre de l'instruction intervenue dans l'affaire des sondages de l'Élysée. Particulièrement bienveillante, la Chambre de l'instruction avait considéré que le statut pénal du chef de l'Etat et la protection dont il bénéficiait s'étendaient à ses collaborateurs, et notamment à son directeur de cabinet qui avait signé les marchés. Mais la Cour de cassation réfute cette analyse et affirme que "aucune disposition constitutionnelle, légale ou conventionnelle ne prévoit l'immunité ou l'irresponsabilité pénale des membres du cabinet du président de la République".

La jurisprudence écarte donc clairement la thèse selon laquelle le personnel de l'Elysée bénéficierait, par une sorte de capillarité, du statut d'inviolabilité du président de la République.

Dès lors que ces collaborateurs ne bénéficient d'aucun statut protecteur, il est évident qu'ils peuvent, conformément au droit commun, faire l'objet d'une perquisition sur leur lieu de travail.

Les précédents

La pratique a d'ailleurs évolué avec la jurisprudence. Dans un premier temps, les juges ont affirmé leur compétence. En 2007, dans l'enquête sur le décès du magistrat Bernard Borrel à Djibouti, un juge d'instruction s'est présenté à l'Elysée. Il ne souhaitait pas visiter le bureau du président de la République, mais perquisitionner la cellule Afrique et le bureau du conseiller diplomatique de Jacques Chirac. L'accès lui a été sèchement refusé au nom du statut présidentiel. L'affaire n'a pas eu de suites, et la mort du juge Borrel n'est toujours pas élucidée. Elle a au moins permis à la Justice de montrer qu'elle conteste l'interprétation extensive du principe d'inviolabilité.

L'affaire Benalla, en 2018, intervient après l'arrêt de 2012. Après les violences des manifestations du 1er mai, Alexandre Benalla, collaborateur du président de la République, a été mis en cause. Dans le cadre de l'enquête préliminaire, des enquêteurs se sont rendus à l'Élysée et ils ont pu perquisitionner son bureau. Il ne s'agissait évidemment pas d'une fouille entière du Palais de l'Elysée mais d'une visite ciblée concernant un collaborateur précisément nommé.

Les bureaux des collaborateurs ne sont donc pas à l'abri des investigations de la justice. Cette analyse s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence constitutionnelle issue d'une affaire très proche. La loi de programmation militaire (LPM) du 29 juillet 2009 avait eu l'idée étrange de de permettre la classification secret défense, non plus de documents, mais de bâtiments entiers. Il aurait alors été facile de classer l'Elysée secret défense pour le mettre à l'abri de toute perquisition. Mais le Conseil constitutionnel, dans une QPC du 10 novembre 2011, a estimé disproportionnée une disposition législative qui visait à soustraire une "zone géographique" aux pouvoirs d'investigation de l'autorité judiciaire. Mutatis mutandis, le raisonnement pourrait être identique pour apprécier l'interprétation trop large donnée à l'inviolabilité du président, si seulement il y avait un texte législatif susceptible d'être déféré au Conseil.

Le plus surprenant dans cette affaire réside précisément dans le fait qu'elle ne soulève pas vraiment de problème juridique. Le texte de la Constitution, la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la cour de cassation, tout le droit positif va dans le même sens. Il est désormais évidence que le président de la République ne peut étendre son inviolabilité à ses collaborateurs et aux locaux qui les abritent. Il suffit donc aux juges de préciser le champ de leur perquisition pour qu'elle soit licite.

Mais tout cela n'empêche pas le président de la République de s'opposer à toute perquisition dans ses services. Auraient-ils quelque chose à cacher ? C'est évidemment la question que doit se poser l'opinion face à ces affirmations dépourvues de tout fondement juridique. Mais elle devrait aussi s'interroger sérieusement sur un président qui couvre, voire encourage, la violation de la Constitution qu'il a pour mission de défendre...

Les perquisitions : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre 8 section 3 § 2

Le droit à l'hébergement d'urgence, droit opposable ?

L'ordonnance rendue par le juge des référés du Conseil d'État le 31 mars 2026 confirme l'injonction donnée par celui du tribunal administratif de Marseille le 3 mars précédent. Elle enjoint au département des Bouches-du-Rhône de trouver un hébergement d'urgence à une famille monoparentale constituée d'une femme et de ses deux enfants, l'un de deux ans et l'autre de quatre ans, atteint d'une grave maladie. 

Un droit de prestation

Cette décision s'inscrit dans une jurisprudence désormais relativement étayée en matière de droit à l'hébergement d'urgence. Son fondement se trouve dans le code de l'action sociale et des familles (CASF), dont l'article L 345-2-2  qui énonce que "toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence". L’article L. 345-2-3 ajoute que la personne accueillie dans un lieu d'hébergement d'urgence doit pouvoir y demeurer jusqu’à ce qu’une orientation adaptée lui soit proposée, soit vers une structure d'hébergement stable, soit vers un logement adapté à sa situation.

Ces dispositions montrent qu'il ne s'agit pas seulement d'affirmer une politique publique, mais aussi de créer une véritable obligation d'accueil sous la responsabilité du département. Elle est confirmée par le Conseil d'État qui, depuis une ordonnance du 10 février 2012 ministre de l'Intérieur c. Fofana, estime que le droit à l'hébergement d'urgence compte au nombre des libertés fondamentales susceptibles de donner lieu à un référé-liberté. A partir de cette décision, un droit social, longtemps considéré comme déclaratoire, devient opposable en quarante-huit heures, par un recours devant le juge des référés. 

L'ordonnance du 31 mars 2026 n'est pas la première intervenue dans ce domaine. Le 16 janvier 2023, le même juge des référés du Conseil d'État avait déjà estimé que l'absence d'hébergement d'urgence pouvait constituer "une carence caractérisée de la mission confiée à l'État". Il s'agissait alors d'une famille laissée dans la rue, en pleine période hivernale, avec un enfant de cinq mois.

Même reconnu comme une liberté fondamentale, le droit à l'hébergement d'urgence n'implique cependant pas l'automaticité de l'injonction. Le juge examine en effet la situation concrète de la famille, notamment l’intérêt supérieur des enfants, la continuité de leur scolarisation et, comme c'est le cas en l'espèce, leur état de santé.

Cabu, circa 1980

L'absence de fondement constitutionnel

Le droit à l'hébergement d'urgence, en tant que tel, n'a pas de fondement constitutionnel. Certes, le Conseil constitutionnel affirme, dans une décision du 19 janvier 1995, que la "possibilité de toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle". A l'appui, il cite le Préambule de 1946 qui affirme que "la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" et qui consacre en même temps le principe de dignité de la personne humaine. La formulation est donc claire et le Conseil ne consacre pas un droit, encore moins un droit opposable. L'objectif constitutionnel qu'il énonce se borne à contraindre les pouvoirs publics à mettre en oeuvre une politique d'aide au logement, sans imposer une obligation de résultat. Encore faut-il préciser que cette décision de 1995 est demeurée isolée, sans doute parce qu'elle a fait l'objet de critiques. Le Conseil ne donne en effet aucune précision sur les critères transformant un logement pas décent en logement décent. Les commentateurs se sont interrogés sur le nombre de mètres carrés nécessaires par habitant du logement et le confort susceptible d'être exigé.

Certes, on pourrait peut-être faire reposer ce droit sur le principe de dignité de la personne humaine, qui a été consacré comme ayant valeur constitutionnelle depuis la décision du 27 juillet 1994 sur la première loi bioéthique. Mais le Conseil ne s'y est jamais formellement référé pour consacrer un droit à l'hébergement d'urgence.

La CEDH, la dignité et la vie privée

La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ne consacre pas non plus expressément de droit à l'hébergement d'urgence. En revanche, l'article 3 protégeant le principe de dignité de la personne et l'article 8 garantissant un droit à la vie privée et familiale sont régulièrement invoqués pour sanctionner la précarité des conditions de vie de certaines personnes défavorisées. 

Dans l'arrêt M. S. S. c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011, la Grande Chambre de la CEDH estime ainsi que les conditions d'extrême précarité dans lesquelles vit un demandeur d'asile s'analysent comme un traitement inhumain ou dégradant au sens de l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme. La décision du 9 avril 2026, M. V. et autres c. Belgique applique cette jurisprudence à des demandeurs d'asile qui ont vécu dans la rue pendant plusieurs mois.

Même si elle ne consacre pas formellement un droit à l'hébergement d'urgence, la CEDH, comme le juge français, s'efforce d'appréhender la situation dans son contexte. Elle aussi, notamment dans son arrêt Tarakhel c. Suisse du 4 novembre 2014 ,insiste sur les obligations positives de l'État pour garantir la protection des personnes les plus vulnérables, la présence d'enfants lui imposant une attention particulière.

L'ordonnance rendue par le Conseil d'État le 31 mars 2026 semble ainsi reposer sur une apparente contradiction. On constate d'abord que les fondements constitutionnels et conventionnels du droit à l'hébergement d'urgence demeurent fragiles et qu'il n'a pas donné lieu à une consécration spécifique. Même le droit français le considère certes comme une liberté fondamentale, mais dans le seul cas où est déposé un référé-liberté. En revanche et malgré ces incertitudes de fond, la lecture de l'ordonnance témoigne, sur le plan de la mise en oeuvre de ce droit, d'une certaine maturité contentieuse. Les juges européens et internes en exigent le respect en se fondant sur les nécessités de la protection des personnes les plus vulnérables, en quelque sorte au cas par cas.

Les raisons de cette timidité doivent être recherchées dans les difficultés de mise en oeuvre. Nul n'ignore, et surtout pas les juges, que la précarité et la grande pauvreté sont désormais une réalité quotidienne et qu'il est malheureusement impossible d'offrir un hébergement à toutes les personnes qui  en sont victimes et qui vivent dans la rue. De fait, le droit à l'hébergement d'urgence ne concerne finalement que les plus précaires, en particulier les familles accompagnées d'enfants. In fine, on peut penser que le droit positif, dans sa grande sagesse, a préféré ne pas consacrer formellement un droit qu'il ne peut faire respecter qu'au seul profit d'un tout petit nombre de bénéficiaires.

Les citations de la LLC : Tocqueville - Quelle espèce de despotisme les nations démocratiques ont à craindre

Alexis de Tocqueville - De la démocratie en Amérique

Deuxième partie, Livre IV, Chaptre VI 

Quelle espèce de despotisme les nations démocratiques ont à craindre

Pléiade, t. II, p. 836

« Je veux imaginer sous quels traits nouveaux le despotisme pourrait se produire dans le monde : je vois une foule innombrable d’hommes semblables et égaux qui tournent sans repos sur eux-mêmes pour se procurer de petits et vulgaires plaisirs, dont ils emplissent leur âme.

Au-dessus de ceux-là s’élève un pouvoir immense et tutélaire, qui se charge seul d’assurer leur jouissance et de veiller sur leur sort. Il est absolu, détaillé, régulier, prévoyant et doux.

[…]

Après avoir pris ainsi tour à tour dans ses puissantes mains chaque individu, et l’avoir pétri à sa guise, le souverain étend ses bras sur la société tout entière ; il en couvre la surface d’un réseau de petites règles compliquées, minutieuses et uniformes, à travers lesquelles les esprits les plus originaux et les âmes les plus vigoureuses ne sauraient se faire jour pour dépasser la foule ; il ne brise pas les volontés, mais il les amollit, les plie et les dirige. »