Le mouvement lycéen face aux juges administratifs

Les préfets se montrent particulièrement actifs dans la gestion du mouvement lycéen qui se développe depuis une quinzaine de jours. Après les admonestations visant les parents, une cascade d'arrêtés préfectoraux est intervenue, prononçant différents types d'interdictions. 

Face à cette activité préfectorale intense, l'impression est celle d'un éparpillement de textes sans cohérence d'ensemble. L'éparpillement est d'abord géographique, de la Drôme à l'Isère ou au Bas-Rhin, en passant par l'Essonne ou les Yvelines, les préfets ont pris des mesures visant à restreindre ou à contrôler la liberté de manifestation. Mais l'éparpillement apparaît aussi sur le fond. Certains arrêtés interdisent purement et simplement les rassemblements, d'autres autorisent l'usage des drones pour les surveiller, d'autres interdisent le port des masques chirurgicaux aux manifestants. Face à un mouvement inattendu, les préfets improvisent.

Ces arrêtés préfectoraux ont donné lieu à des recours devant les juges des référés compétents, ce qui a conduit à une série de décisions qui, elles aussi, semblent discordantes. C'est ainsi que certaines ordonnances de référé suspendent les interdictions, alors que d'autres refusent la suspension. Peut-on en déduire que les juges apprécient différemment les menaces à l'ordre public selon les tribunaux compétents ? En réalité, l'ensemble des décisions permet de dégager quelques grandes lignes, principes simples qui guident les juges et qui devraient aussi guider l'usage par les préfets de leur pouvoir de police.

Rosa rosa rosam. Jacques Brel. 1962

L'interdiction des rassemblements 

Dans sa décision du 5 janvier 2007, Ministre de l'Intérieur c. Association Solidarité des Français, la liberté de manifester est consacrée comme une "liberté fondamentale" au sens de l'article L 521-2 du code de la justice administrative, c'est-à-dire une liberté dont la protection peut justifier l'usage du référé-liberté. Cette liberté doit toutefois, comme toutes les libertés publiques, être conciliée avec la sauvegarde de l'ordre public, principe affirmé par le juge des référés du Conseil d'État dans une ordonnance de référé du 26 juillet 2014. La liberté de manifester est donc appréciée par les juges conformément à la célèbre jurisprudence Benjamin de 1933, qui précise que l'exercice d'une liberté doit être conciliée avec les exigences de l'ordre public, l'interdiction n'étant tolérée qu'en dernier recours, lorsqu'il n'existe pas d'autre moyen de le garantir.

Face au mouvement des lycéens, les juges des référés ont été saisis d'arrêtés préfectoraux interdisant les rassemblements, et leurs décisions ont été largement différenciées. Une cohérence se dégage néanmoins.

Les ordonnances de suspension sanctionnent des arrêtés préfectoraux imprécis tant au regard de la durée de l'interdiction de rassemblement qu'au regard de son périmètre. Le juge des référés du tribunal administratif (TA) de Nancy, le 6 octobre 2026, suspend ainsi une interdiction prononcée par le préfet des Vosges "jusqu'à la reprise des cours", ce qui signifie qu'elle n'est pas clairement limitée dans le temps. La même ordonnance n'était pas plus claire sur l'emprise géographique de l'interdiction, mentionnant seulement les "abords des lycées". Quant à la préfète de la Drôme, elle se bornait à prononcer l'interdiction de tout rassemblement autour de six lycées du département, sans préciser ni le périmètre ni la durée de la mesure. Dans deux ordonnances du 5 octobre 2026, le juge des référés de Grenoble suspend ces arrêtés beaucoup trop imprécis. Le juge des référés d'Orléans, le 5 octobre 2026 estime même que la communication par le préfet de cartes dessinant le périmètre d'interdiction autour des lycées de Tours ne suffit pas à démontrer sa nécessité.

A l'inverse, les juges des référés ont admis l'interdiction dans trois hypothèses. D'abord, le juge des référés de Rouen, le 5 octobre 2026 refuse de suspendre une interdiction prononcée par le préfet de Seine Maritime, fondée sur la faiblesse des effectifs disponibles, surtout lorsque des dégradations ont déjà eu lieu dans les établissements. Ensuite, l'interdiction est une option lorsque des violences particulièrement graves se sont déroulées. Le juge des référés de Versailles refuse sur ce fondement la suspension des interdictions prononcées aux abords immédiats de trois lycées de l'Essonne dans une ordonnance du 8 octobre 2026.  Enfin, le juge des référés du TA de Marseille se montre un peu plus expéditif le 5 octobre 2026. Il refuse de suspendre l'interdiction administrative de toute manifestation dans les communes de plus de 10 000 habitants. Il précise alors que l'absence de déclaration de la manifestation complique la sécurisation de ces espaces. Cette dernière justification semble beaucoup moins convaincante, si l'on considère que le mouvement lycéen a démarré de façon spontanée, sans la moindre déclaration en préfecture. Cette décision ne semble cependant pas avoir été déférée au Conseil d'État.

L'utilisation des drones

Sur ce point, les juges des référés peuvent s'appuyer sur la loi du 24 janvier 2022 et la décision du Conseil constitutionnel qui l'a précédée. Désormais, les articles L 242-4 et L242-5 du code de la sécurité intérieure (CSI) soumettent l'utilisation des caméras aéroportées à une nécessité stricte, une finalité clairement identifiée et un périmètre limité. Quant au Conseil constitutionnel, il impose la démonstration par l'administration de l'impossibilité de recourir à des instruments de surveillance moins intrusifs.

Dans le cas de l'utilisation des drones pour contrôler le mouvement lycéen, les ordonnances de référé sont le reflet du droit positif. Le préfet du Bas-Rhin, par une ordonnance du juge des référés de Strasbourg le 5 octobre 2026, est donc fondé à utiliser des drones pour surveiller les rassemblements, leur usage étant clairement encadré dans l'espace et le temps, et justifié par des. besoins opérationnels liés aux violences commises par les manifestants.

En revanche, le préfet d'Indre-et-Loire semble moins bien informé. Il a autorisé l'usage des drones dans quatre communes de l'agglomération tourangelle, soit un périmètre de 86 km2, sans se donner la peine de démontrer qu'il n'avait pas d'autre dispositif à sa disposition pour surveiller les rassemblements. Le juge des référés d'Orléans, le 3 octobre 2026 suspend ces autorisations et ordonne même la suppression des images déjà captées.

Le masque chirurgical, et autres équipements

Moins nombreux ont été les arrêtés préfectoraux interdisant aux manifestants le port de certains équipements. Ils ont été suspendus lorsque la rédaction était floue, imprécise, sans doute trop hâtive. Le 8 octobre 2026, le juge des référés du TA d'Amiens suspend ainsi l'arrêté de la préfète de l'Aisne interdisant à toute personne le port d'"équipements de protection destinés à mettre en échec tout ou partie des moyens utilisés par les représentants de la force publique". L'imprécision de la formule est sanctionnée, et les juges ont observé qu'elle pouvait viser écharpes et bonnets, même portés sans intention violente. 

La même interdiction formulée dans les mêmes termes par le préfet des Yvelines a été sanctionnée par le juge des référés du TA de Versailles le 9 octobre 2026. Il note que ces équipements ne sont pas identifiés et que leur possession par des personnes étrangères au rassemblement, notamment pour des motifs professionnels, n'est pas envisagée. Quant aux masques chirurgicaux, les juges rappellent que le port d'un masque sanitaire ne doit pas être confondu avec la dissimulation du visage prévue par l'article 431-9-1 du code pénal. Ce texte prévoit d'ailleurs l'interdiction de se masquer le visage dans une manifestation. Il n'est donc pas nécessaire de prendre un arrêté pour exiger ce qui est déjà dans la loi.

Cette question des équipements interdits est la seule qui ait donné lieu à l'intervention du Conseil d'État, à propos d'un arrêté du préfet de police interdisant "le port d'équipements de protection destinés à mettre en échec tout ou partie des moyens utilisés par les représentants de la force publique pour le maintien de l'ordre public". Le juge des référés du TA de Paris, le 8 octobre 2026, avait validé cette mesure, s'appuyant notamment sur le fait qu'elle était limitée à un rayon de cent mètres autour des établissements d'enseignement secondaire et supérieur. 

Le problème est que ce même 8 octobre, le juge des référés du TA de Versailles rendait une ordonnance inverse à propos d'un arrêté du préfet de ce département, reprenant les mêmes termes. Certes, l'interdiction n'était pas circonscrite géographiquement mais elle l'était dans le temps, limitée à deux jours de manifestations. Mais elle concernait l'ensemble des établissements des Yvelines alors que le nombre d'incidents était en baisse et que la plupart des lycées n'avaient pas connu la moindre violence.

L'intervention du Conseil d'État était donc hautement souhaitable, face à ce qui ressemblait tout de même à une vraie divergence entre les juges de l'urgence. Intervenant lui-même en référé le 9 octobre 2026, sur appel contre l'arrêté du préfet de police, il a refusé la suspension au motif que l'interdiction du port d'équipements de protection ne porte pas atteinte, en tant que telle, à la liberté de manifester. La décision semble tout de même faiblement motivée, dans la mesure où elle ne répond pas vraiment à la question posée. On préfèrerait que le Conseil d'État se prononce plus clairement sur l'interdiction, ou non du masque chirurgical, et sur l'étendue de la compétence préfectorale dans ce domaine.

La multiplication des décisions des juges des référés depuis le début du mouvement lycéen témoigne d'une situation juridique relativement confuse. Mais ces ordonnances ne sont pas réellement en contradiction.

Il ne faut pas s'y tromper. La confusion trouve son origine dans une activité préfectorale désordonnée, voire improvisée, sans recherche d'un fondement juridique sérieux. On a le sentiment que les représentants de l'État n'ont pas reçu de directives claires, voire pas de directives du tout. Face à cette situation, les juges s'efforcent d'appliquer une jurisprudence qui elle-même repose sur une appréciation souvent délicate entre les moyens employés par les préfets et leur caractère proportionné à la menace. Et le pire est que ce n'est sans doute pas terminé... 

                                                                                                                  La liberté de manifestation dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 12 section 1 § 2                                                                                                 

Les taureaux de Palavas-les-Flots sauvés par le juge

 

L'association Alliance Anti-Corrida a demandé au maire de Palavas-les-Flots d'user de son pouvoir de police administrative pour empêcher la corrida avec mise à mort, prévue le 10 octobre 2026.  Celui-ci a refusé et ce refus a suscité un recours en référé-suspension devant le juge administratif de Montpellier. 

Le 24 septembre 2026, le juge des référés donne satisfaction à l'association requérante. Il suspend la décision de l'élu, et il va au-delà en lui enjoignant d'empêcher effectivement la corrida dans un délai de sept jours. Le juge prend ainsi toutes les précautions utiles pour empêcher un spectacle cruel.

Sur le fond, la décision n'est pas tellement surprenante, car la ville de Palavas-les-Flots ne pouvait pas invoquer une "tradition ininterrompue" de mise à mort des malheureuses bêtes. Mais l'intérêt de la décision réside aussi dans une volonté de donner une efficacité réelle au référé-suspension de l'article L 521-1 du code de justice administrative.

La tradition ininterrompue

La corrida n'est pas réellement "autorisée" en droit français. Celui-ci repose au contraire sur l'article 521-1 du code pénal qui punit de trois ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende les sévices graves ou les actes de cruauté envers les animaux, domestiques, apprivoisés ou tenus en captivité. Les taureaux destinés à la corrida sont évidemment dans ce dernier cas, élevés et tenus en captivité dans le seul but d'être un jour massacrés au milieu d'une arène.

Ce texte constitue le principe général gouvernant la protection des animaux. Mais dès la loi du 24 avril 1951, une exception a été prévue, lorsqu'une "tradition ininterrompue peut être invoquée". Le décret Michelet du 7 septembre 1959 évoque ensuite une "tradition locale ininterrompue", formule inchangée jusqu'a l'article 27 de la loi du 30 novembre visant pourtant "à lutter contre la maltraitance animale". Cette exception figure aujourd'hui dans l'article 521-1 du code pénal.  Il s'agit donc d'une exception à l'incrimination pénale, ce qui signifie qu'elle doit faire l'objet d'une interprétation stricte.

Dans sa décision QPC du 21 septembre 2012 Association Comité radicalement anti-corrida, le Conseil constitutionnel évoquait, à propos de ces dispositions, une "exonération restreinte de responsabilité pénale". Par la suite, la jurisprudence s'est efforcée de donner une définition de ce caractère "local" de la tradition. Dans un premier temps, la chambre criminelle de la Cour de cassation, le 27 mai 1972, avait estimé que la tradition "locale" n'était pas nécessairement communale mais s'appréciait dans un "ensemble démographique". Une corrida avec mise à mort pouvait avoir lieu à Tarascon, puisque cette pratique existait en Arles... 

La jurisprudence a pourtant évolué. La 2è chambre civile de la Cour de cassation, le 10 juin 2004, l'a, en quelque sorte inversée, en exigeant que la preuve soit établie de l'organisation régulière de corridas dans l'ensemble démographique concerné, en l'espèce autour de Rieumes (Haute-Garonne). Quant au juge administratif, appréciant précisément l'usage du pouvoir de police du maire, il estime que toutes les traditions taurines ne sont pas identiques. La Cour administrative d'appel de Toulouse, le 2 octobre 2025, juge que la persistance de courses camarguaises, sans mise à mort, ne suffit pas à justifier l'organisation d'une corrida, avec mise à mort.

Dans le cas de Palavas-les-Flots et de son "ensemble démographique", le juge des référés constate une absence de tradition ininterrompue, et il suspend donc le refus du maire d'annuler la corrida.

Il aurait pu s'arrêter à cette étape, mais sa décision visait à empêcher qu'une infraction soit commise, en violation de l'ordre public. Il a donc ajouté une injonction très ferme contraignant le maire à user de son pouvoir de police dans le délai de sept jours.

Ferdinand the Bull. Walt Disney. 1938

L'injonction

Le Conseil d'État considère, notamment dans un arrêt du 23 octobre 2015, qu'une suspension peut s'accompagner de mesures provisoires indispensables à son efficacité. La question se pose, à l'évidence, pour la suspension d'une décision de refus. En effet, le refus du maire d'annuler la corrida peut être suspendu, mais rien ne dit qu'il agira de manière positive pour l'empêcher. Au contraire, il suffirait qu'il ne fasse rien pour que la corrida se déroule, malgré tout, et que l'infraction de sévices envers des animaux soit commise.

Le juge énonce donc que la suspension "implique nécessairement" que le maire use de son pouvoir de police pour empêcher la corrida. On retrouve ici la célèbre jurisprudence Doublet de 1959, qui affirme que l'autorité de police peut être contrainte d'agir quand la gravité de la situation l'exige.

La solution paraît pleine de bon sens, mais elle ne manque pas d'audace. Car le référé-suspension prend alors un caractère définitif qu'il n'est pas censé avoir. Rappelons qu'il doit impérativement s'accompagner d'un recours au fond. Or, en exigeant du maire qu'il empêche la tenue de la corrida, le juge donne à sa décision un caractère définitif : quand le recours au fond sera jugé, la date de la corrida sera passée depuis longtemps.

Le juge des référés est conscient du problème et il prend soin de contenir cette situation en ne se prononçant sur le caractère illégal des corridas à Palavas. Le référé n'exige en effet qu'un doute sérieux sur la légalité de la décision de refus. De même, l'injonction n'est pas accompagné d'une astreinte, pour montrer que l'injonction demeure juridiquement provisoire, même si ses conséquences sont, en l'espèce, irréversibles.

La décision du juge des référés de Montpellier marque ainsi une évolution qui, sans doute, devra être confirmée par le Conseil d'État, mais qui demeure très prometteuse dans ce type de contentieux. L'article 521-1 du code pénal change, en quelque sorte, de fonction. Il n'a plus seulement pour objet de punir les auteurs de sévices après une corrida illégale. Il devient un instrument de prévention, le maire ayant l'obligation d'agir pour que le dommage ne devienne pas irréversible.

Il ne reste qu'à espérer que les taureaux de Palavas-les-Flots pourront vivre une retraite heureuse. Ce n'est pas gagné car le maire de Béziers, qui a tendance à écarter le droit en vigueur quand il ne lui convient pas, a déjà proposé de transférer dans sa ville la corrida de Palavas-les-Flots. Et Béziers a une "tradition ininterrompue" de corrida... 

Cette solution de repli semble assez  peu probable mais elle montre néanmoins les limites du droit actuel. Le cadre territorial défini va t il conduire à la création de paradis de corridas, sortes de sanctuaires spécifiquement affectés à la maltraitance animale ? Les juges pourraient ils être impuissants face à de telles pratiques ? La question est posée et le législateur devra bien, un jour, écarter l'action des lobbies pour poser une interdiction générale et absolue de ces spectacles barbares. 

Le référé dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 3 section 3 § 2 B

Les lettres des préfets aux parents des lycéens gardés à vue

Les manifestations lycéennes de ces derniers jours, accompagnées de violences et de destructions, ont suscité l'émergence d'un nouvel instrument administratif pour le moins inhabituel. Certains préfets ont envoyé une lettre personnelle aux parents de mineurs gardés à vue pour leur rappeler leur responsabilité du fait des dommages causés par leurs enfants, et leur demander d'empêcher leur enfant de commettre de nouvelles exactions.

Le procédé semble simple, voire marqué par le bon sens. Il suscite toutefois des questions juridiques. 

Des initiatives convergentes

Au 3 octobre 2026, au moins deux préfets ont envoyé des lettres individualisées, François-Xavier Lauch dans le Pas de Calais et Pierre Regnault de la Mothe dans les Pyrénées Orientales. La simultanéité des initiatives et la proximité des termes employés laisse penser à une coordination, voire à une instruction du ministre de l'Intérieur. Mais en l'état des sources accessibles, aucune circulaire ne semble avoir été publiée en ce sens. A ce stade, on peut donc seulement évoquer des initiatives préfectorales convergentes, sans exclure toutefois l'hypothèse d'échanges ou de consignes non publiées.

Se pose alors la question de savoir si un tel document est susceptible de recours.

Les Quatre Bacheliers. George Brassens

TéléDimanche, octobre 1966

L'absence de décision administrative

La question de la nature juridique de ces lettres est facilement résolue. Il s'agit en effet, pour reprendre la formulation chère à René Chapus, d'actes non décisoires.

Dans sa définition même, une décision administrative modifie la situation juridique de son destinataire. Elle accorde ou refuse une prestation ou l'exercice d'un droit, impose une obligation, autorise une activité ou prononce une sanction. En l'espèce, les préfets se sont bornés à rappeler aux parents qu'ils sont civilement responsables des dommages causés par leurs enfants mineurs. La rédaction de l'article 1242 du code civil a d'ailleurs été modifié par la loi du 23 juin 2025. Ce principe de responsabilité n'est désormais plus lié à la cohabitation, mais à l'exercice de l'autorité parentale elle-même.

Quant à la jurisprudence qui admet la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre le droit souple, issue des arrêts d'assemblée du Conseil d'État du 21 mars 2016 Société Farivesta International GmbH et a, et Société Numéricable, elle n'est pas applicable en l'espèce. Elle ne concerne en effet que les mesures à portée générale, instruction ou circulaire. Dans le cas présent, les lettres des préfets sont purement individuelles. On aurait peut être pu contester une circulaire du ministre de l'Intérieur demandant aux préfets d'écrire mais, précisément, il n'y en a pas, du moins officiellement.

Un rappel de la loi

Tout cela ne nous renseigne pas sur la nature juridique de la lettre. On pourrait avoir la tentation de la qualifier de rappel à la loi, mais en réalité on peut seulement évoquer un rappel de la loi, c'est à dire un rappel de l'existence de la loi.

En effet, la référence au rappel à la loi est doublement erronée. D'abord parce qu'il a disparu, remplacé depuis janvier 2023 par l'avertissement pénal probatoire. Ensuite, parce qu'il s'agissait d'une procédure pénale, avertissement délivré par le procureur de la République, postérieur à la reconnaissance de culpabilité. Il est évident que le préfet ne dispose d'aucune compétence de nature pénale, à l'exception de celle de saisir le juge, comme tout le monde.

Accès aux données et détournement de finalité

Cette absence de compétence pénale conduit au problème juridique essentiel de ces missives préfectorales. Car, pour les envoyer, le préfet a obligatoirement eu communication des données recueillies en garde à vue, mentionnant à la fois les faits reprochés aux mineurs et l'adresse des titulaires de l'autorité parentale.

L'article 91 de la loi du 6 janvier 1978 pose une règle bien connue. Les données recueillies par les autorités compétentes en matière de prévention et de répression des infractions ne peuvent être traitées pour d'autres finalités, à moins qu'un tel traitement soit autorisé par la loi ou le règlement, ou encore par le droit de l'Union européenne.

En l'espèce, il ne fait guère de doute que le passage d'une collecte réalisée pour les besoins d'une garde à vue à leur utilisation dans le but d'une admonestation administrative adressée aux parents s'analyse comme un détournement de finalité.

Certes, on ignore comment les préfets se sont procuré ces données, mais cette situation ne retire rien au détournement de finalité.

Le principe de séparation des pouvoirs s'oppose d'ailleurs à ce qu'une autorité administrative s'immisce dans une procédure pénale, ne serait-ce qu'en accédant au dossier. En témoignent les textes organisant l'accès au Traitement des antécédents judiciaires (TAJ), c'est-à-dire les articles 40-28 et 40-29 du code de procédure pénale.

L'accès aux données judiciaires ne repose pas sur un libre échange entre les autorités judiciaires et administratives. Au contraire, l'accès n'est autorisé que lorsqu'un texte le prévoit, pour une finalité déterminée et aux bénéfices de personnes spécialement habilitées. Cela signifie qu'elles font l'objet d'une procédure qui les identifie comme ayant le droit d'entrer dans le TAJ, détermine pour quelle mission ils peuvent le faire, et limite leur accès selon leur besoin d'en connaître. 

Ce dernier principe est essentiel, car un agent habilité n'a pas pour autant le droit de consulter n'importe quelle fiche. La Chambre criminelle de la Cour de cassation précise ainsi, dans un arrêt du 25 octobre 2022, que, hors certaines réquisitions judiciaires, la consultation du TAJ doit être effectuée par un "agent désigné à cette fin et spécialement habilité". Concrètement, sont concernées, outre les magistrats, les forces de police et certains fonctionnaires chargés du renseignement. 

Dans le cas des lettres des préfets, il est clair qu'un agent de préfecture, même s'il était habilité au TAJ, ne pourrait pas consulter celui-ci afin que le préfet adresse un courrier aux parents des jeunes gardés à vue. Une telle consultation n'a en effet rien à voir avec les finalités légales définies par le code de procédure pénale.

L'ensemble de l'opération semble ainsi quelque peu improvisé. Les préfets ont voulu donner l'impression d'une initiative purement personnelle de leur part, mais les similitudes entre les lettres permettent d'en douter. Ils ont voulu donner un avertissement aux parents, mais ils se bornent à rappeler une responsabilité civile qui figure déjà dans la loi. Il serait sans doute plus utile de la mettre en oeuvre que de la rappeler dans des instruments dépourvus de toute puissance contraignante et laissant soupçonner une ingérence dans des compétences réservées à l'autorité judiciaire. 

Une fois que le préfet aura admonesté les parents des mineurs gardés à vue, il faudra peut être qu'une autorité décide d'admonester le préfet.

La séparation des autorités dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 3 section 3 § 2 

CEDH : Retour sur les sanctions automatiques

 

L'avis consultatif rendu le 29 septembre 2026 par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) dépasse largement le cadre des sanctions fiscales dont il traite directement. Il précise en effet  les conditions dans lesquelles une sanction automatique ou forfaitaire reste compatible avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

L'avis est rendu à la demande de la Cour Suprême ukrainienne, selon la procédure définie par le Protocole n 16 à la Convention. Celle-ci autorise les "hautes juridictions nationales" à demander à la CEDH un avis consultatif sur "des questions de principes relatives à l'interprétation ou à l'application des droits et libertés définis par la Convention pour ses protocoles". Encore faut-il que la juridiction demanderesse intervienne "dans le cadre d'une affaire pendante devant elle". Si la Grande Chambre accepte de s'en saisir, elle rend un avis qui est motivé mais qui n'est pas contraignant au regard de l'affaire en cours. 

En l'espèce l'affaire concernait une entreprise ukrainienne commercialisant du carburant et de l'alcool. Elle avait commis un manquement mineur en utilisant une caisse électronique qui ne figurait pas dans les licences liées à son activité. Le manquement n'était pas contesté, il avait été régularisé et n'avait causé aucun préjudice ni aux personnes privées ni à l'État. Pourtant la loi ukrainienne prévoyait une amende égale à 200 % de la valeur des marchandises vendues. Pour l'entreprise, cela représentait à peu près trois fois la valeur de ses actifs.

L'individualisation n'implique la modulation de la sanction

La Cour Suprême ukrainienne, jugeant du recours de l'entreprise, demande donc à la CEDH selon quels critères elle doit apprécier la proportionnalité de la sanction et, si elle peut, dans l'hypothèse où elle la juge excessive, appliquer une sanction inférieure, donc non prévue par la loi.

L'avis de la CEDH est rendu au regard de l'article 1er du Protocole n° 1 qui protège le respect des biens. Toute ingérence dans le droit de propriété doit être prévue par la loi, poursuivre un but d'intérêt général et reposer sur un "juste équilibre". La CEDH laisse le droit interne définir ses propres critères de proportionnalité de l'ingérence. Elle se borne à exiger que le système juridique, considéré dans sa globalité, comporte des garanties de nature à empêcher qu'une sanction fasse peser sur la personne une charge disproportionnée.

De ce principe, d'ailleurs bien connu, de proportionnalité, on ne doit pas déduire que la CEDH interdit les sanctions automatiques. Elles ne sont pas nécessairement disproportionnées et la loi interne peut ainsi interdire au juge de prononcer une amende d'un montant plus faible que celui fixé par la loi. Dans sa décision Segame c. France du 7 juin 2012, la Cour européenne admet ainsi une pénalité fiscale dont le juge judiciaire ne peut moduler le montant.

Pour la CEDH, l'individualisation de la sanction n'implique pas nécessairement sa modulation. Elle peut s'exprimer autrement, par exemple en permettant au juge de ne pas prononcer de sanction lorsqu'il l'estime disproportionnée, voire en donnant au juge constitutionnel la possibilité de contrôler le barèmes des sanctions.

Voutch. Le monde d'après, vol 2. 2020

Sanction forfaitaire, sanction automatique

Le droit français quant à lui distingue clairement la sanction forfaitaire de la sanction automatique.

La sanction forfaitaire repose sur son mode de calcul, fixé par avance selon un barème déterminé. Elle ne pose guère de problème au regard du principe d'individualisation, car, si le quantum est prédéterminé, la sanction n'est pas nécessairement infligée de manière automatique.

La sanction automatique repose, quant à elle, sur le déclenchement de la sanction. Celle-ci intervient dès que certains faits sont établis, sans que l'autorité qui sanctionne dispose d'un pouvoir d'appréciation ou de modulation. L'automaticité porte donc sur le prononcé même de la sanction.

En droit français, le Conseil constitutionnel, s'il admet assez aisément les amendes forfaitaires, se montre très réservé à l'égard des sanctions automatiques.  Dans sa décision du 27 juillet 2000 sur l'audiovisuel, il censure l'obligation imposée à l'autorité de l'époque, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'ordonner automatiquement la diffusion d'un communiqué sur l'entreprise de télévision auteur du manquement. La seule impossibilité de pouvoir exercer le contrôle de proportionnalité pouvait entrainer la disproportion de la sanction.

De la même manière, le Conseil censure, le 7 août 2014, une disposition prévoyant la majorité automatique de 10 % de sanctions prononcées par l'Autorité de la Concurrence  et l'Autorité des Marchés Financiers (AMF).

Comme la CEDH, le droit français n'impose pas une modulation par le juge du quantum de la peine. Le Conseil constitutionnel, le 28 juin 2013, admet ainsi le caractère obligatoire de la publication d'une sanction, dès lors que le juge peut moduler la durée de cette publication ainsi que ses modalités. Comme la Cour européenne, le Conseil considère ainsi que l'individualisation peut intervenir par d'autres instruments que la modulation.

Quant au Conseil d'État, il ne raisonne pas différemment, et son arrêt Société Majesty Pizza du 12 avril 2022 semble très proche de l'avis de la Cour de septembre 2026. A propos d'une contribution forfaitaire à l'employeur d'un étranger en situation irrégulière, le juge admet que le montant soit forfaitaire, et que le juge ne puisse le modifier. En revanche, le contrôle de proportionnalité existe, dans la mesure où le juge peut tout simplement dispenser de peine l'employeur fautif. La même analyse a été mise en oeuvre plus récemment, à propos de certifications d'économies d'énergie, dans un arrêt Société Hello Solutions du 20 décembre 2024.

L'avis rendu par la CEDH le 29 septembre 2026 ne bouleverse donc pas le droit français, même si celui-ci distingue plus clairement la sanction forfaitaire de la sanction automatique. L'idée générale est finalement assez simple. Quelle que soit la sanction, forfaitaire ou obligatoire, le système juridique doit prévoir une soupape de sureté, c'est-à-dire une possibilité, à un moment ou à un autre, de tenir compte de la situation individuelle de l'intéressé. 

On peut certes saluer cet effort de conciliation entre la sanction automatique et le principe d'individualisation. Il n'empêche que le résultat peut, à l'issue, se révéler plutôt brutal. Le juge se trouve, dans ce cas, souvent placé dans un choix difficile - appliquer une sanction qu'il trouve excessive, ou dispenser de peine l'intéressé. Le droit ne fait pas dans la nuance.

L'automaticité de la peine dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 4 section 1 § 2 

Tabagisme : extension du domaine de la santé publique

La décision rendue le 21 septembre 2026 par le Conseil d'État confirme la légalité du décret du 27 juin 2025 qui élargit les espaces sans tabac, en particulier à proximité des lieux fréquentés par des mineurs et limite, pour ces mêmes mineurs, la vente des produits du tabac et du vapotage.

A priori, rien d'inattendu dans une telles décision qui, finalement, se ramène à un simple contrôle de légalité d'une mesure de police administrative. L'association requérante, le Cercle Droit et Liberté, se rattache à un mouvement que l'on pourrait qualifier de libertarien. Elle est apparue durant l'état d'urgence lié au Covid pour contester systématiquement toutes les mesures liées à l'obligation vaccinale. 

Le tabac, objet juridique

Le régime juridique du tabac peut sembler surprenant. D'un côté, sa vente est licite et organisée à partir d'un monopole de l'État par l'intermédiaire des débits de tabac. De l'autre côté, l'encadrement de la vente du tabac est de plus en plus rigoureux.

Tout a commencé avec la loi Veil du 9 juillet 1976 qui réglementait la publicité et autorisait l'interdiction de fumer dans des lieux collectifs lorsque la tabagisme y présentait un danger pour la santé. La loi du 10 janvier 1991 inverse cette logique et pose un principe d'interdiction dans les lieux affectés au public et les transports, sous réserve d'emplacements spécifiques réservés aux fumeurs. Depuis cette date, les interdictions n'ont fait que s'étendre, avec le décret du 15 novembre 2006 qui interdit le tabac dans tous les lieux couverts ou fermés ou constituant des lieux de travail. Enfin l'interdiction de la vente aux mineurs a été portée de seize à dix-huit ans par la loi du 21 juillet 2009, De fait, le décret contesté du 27 juin 2025 marque une nouvelle étape de cette évolution, en élargissant l'interdiction aux espaces proches des établissements d'enseignement pendant les heures de travail, aux jardins publics et aux plages.

Le corpus juridique est donc particulièrement solide et c'est la raison pour laquelle l'association requérante ne pouvait guère plaider l'incompétence du pouvoir réglementaire.

Du Gris. Berthe Sylva. 1931

La compétence du Premier ministre

Il est exact que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi la détermination des "garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques". L'interdiction de consommer un produit licite dans l'espace public constitue, à l'évidence, une restriction à la liberté individuelle. Mais le Conseil d'État ferme immédiatement cette voie contentieuse en affirmant que le Premier ministre tient des articles 21 et 37 de la Constitution le pouvoir de prendre des mesures de police pour garantir l'ordre public, et donc la santé publique qui en est un élément. La loi est d'ailleurs déjà intervenue dans ce domaine, et l'article L 3512-8 du code de la santé publique interdit de fumer dans les "lieux affectés à un usage collectif". Le décret de 2025 peut donc être considéré comme une mesure mettant en oeuvre ces dispositions.

Le droit de fumer

L'association requérante ne pouvait davantage espérer obtenir la consécration de l'existence d'un droit de fumer. Elle invoque certes l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, qui garantit le droit au respect de la vie privée.

Certes, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) avait jugé, le 4 novembre 2025, dans un arrêt Vainik et a. c. Estonie, que le choix de fumer relevait de l'autonomie personnelle. Mais il s'agissait d'une affaire portant sur une interdiction absolue de fumer en prison. Surtout, la décision a connu une suite inattendue, comme si la Cour la regrettait quelque peu. Après renvoi, la Grande Chambre a rayé l'affaire du rôle le 30 juin 2026. De fait, aucun juge n'a jamais consacré le droit de. fumer.

De la prévention contre la fumée, à la prévention de l'acte de fumer

L'intérêt de la décision tient finalement au contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil d'État. L'association requérante faisait valoir que le danger du tabagisme n'était pas démontré avec la même certitude dans les espaces ouverts extérieurs que dans les espaces clos. Le Conseil d'État reconnaît des "incertitudes" sur ce point, mais il se situe résolument sur un autre terrain.

Il note d'abord la gravité des effets du tabagisme sur la santé, avec 75 000 décès annuels, dont 46 000 par cancer. Il cite les données de l'OMS selon lesquelles il n'existe pas de seuil d'exposition sans danger. Enfin, et c'est l'essentiel de la décision, le Conseil d'État affirme que les espaces sans tabac n'ont pas seulement pour effet de réduire l'exposition des jeunes, mais permettent aussi de diminuer les occasions de fumer et donc l'entrée dans la consommation chez les jeunes.

La mesure est donc justifiée non pas par les dangers de l'exposition directe, mais par la nécessité de dissuader la consommation. Le domaine de la santé publique s'élargit ainsi considérablement. La mesure de police n'a plus pour objet de protéger la santé des tiers mais de les protéger contre le désir de tabac, le risque de devenir eux-mêmes fumeurs.

La décision du 21 septembre 2026 marque ainsi une étape importante dans l'histoire juridique du tabac. Le droit positif ne limite plus son ambition à protéger les victimes du tabagisme passif. Il vise plus largement à faire disparaître le tabac de l'environnement des mineurs pour rendre moins probable l'acte de fumer. Il s'agit donc de dénormaliser le tabac, de faire en sorte que le geste de fumer ne soit plus vécu de manière positive, comme un rite de passage vers l'âge adulte. La santé publique intègre la politique publique de santé.

Le contrôle des mesures de police administrative dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 3 section 3 § 2 B

Philippe Brun :: Le juge des référés confond urgence et précipitation

Philippe Brun, membre du Parti socialiste, est député de l'Eure depuis 2022. Fin juin 2026, il annonce sa candidature à la Primaire socialiste, déclarant porter "une troisième voie". Il obtient normalement les parrainages nécessaires à cette candidature. Mais le 16 septembre, il est "suspendu à titre conservatoire "du parti, suite à des accusations de violences physiques, de harcèlement et d'emploi familial formulées par l'une de ses anciennes collaboratrices. Celle-ci aurait téléphoné au Paris à 23 h 50 la veille, ce qui a conduit à la suspension immédiate de Philippe Brun, en attendant que les autorités compétentes se prononcent. 

Y a-t-il eu coup de téléphone, ou pas ? Certains affirment que les accusations visant l'intéressé étaient connues depuis juillet 2026, ce qui aurait laissé le temps d'une procédure contradictoire. Le Canard Enchaîné du 23 septembre affirme même qu'il n'y aurait pas eu de communication de la plaignante, mais plutôt une communication de la directrice de cabinet d'Olivier Faure.

Y a-t-il eu violences et harcèlement ? A ce stade, il est évidemment impossible de se prononcer, et l'intéressé nie formellement ces faits.

Il a donc saisi le juge des référés du tribunal judiciaire pour obtenir, en quelque sorte, la suspension de sa suspension. Il vient, ce 23 septembre 2026, d'être débouté. Il annonce faire appel, mais l'effet de sa suspension est déjà considérable puisqu'il se trouver privé de participer au premier débat de la primaire socialiste, et donc sans doute à la Primaire elle-même

Sans entrer dans le débat de fond, car il appartiendra à la justice d'établir les faits, il faut tout de même s'intéresser à cette étrange décision de référé. A ce stade, elle n'est pas intégralement publiée, mais le site de Public Sénat reprend l'essentiel des motifs. On peut donc d'ores et déjà poser quelques questions

Le parti politique, un objet juridique particulier

Les partis politiques sont certes généralement constitués sous la forme d'associations de la loi de 1901, ce qui signifie qu'ils sont des personnes privées. Mais ce ne sont pas des associations tout-à-fait comme les autres.

Ils occupent toutefois une place constitutionnelle qui n'est pas reconnue aux associations ordinaires. Aux termes de l'article 4 de la Constitution, ils "concourent à l'expression du suffrage", "se forment et exercent leur activité librement", à la condition toutefois de respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Les partis sont donc constitutionnalisés et le Conseil constitutionnel, dans sa QPC du 25 octobre 2019 affirme que "le principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions est un fondement de la démocratie".

Cette constitutionnalisation ne transforme pas les partis en personnes publiques. La Cour de cassation l'a affirmé dans son arrêt Jean-Marie Le Pen c. Front National du 25 janvier 2017, à propos de la suppression par ce parti de la présidence d'honneur, écartant de fait Jean-Marie Le Pen de ses instances dirigeantes. Sur le fondement de l'article 4 de la Constitution, la Cour estime que les partis sont absolument libres de ses former et d'exercer leur activité. L'administration ne peut s'immiscer dans son fonctionnement et les conflits internes relèvent du juge judiciaire.

Astérix et le chaudron. René Goscinny et Albert Uderzo. 1969

Les statuts, seulement les statuts

Le juge des référés peut donc être saisi, essentiellement en cas de violation des statuts. Dans l'affaire de 2017, la Cour de cassation valide l'intervention du juge des référés pour suspendre la décision de suppression de la présidence d'honneur du Front National, parce qu'une assemblée générale extraordinaire avait été organisée par correspondance, procédure non prévue par les statuts du parti. En soi, la méconnaissance des statuts est un trouble manifestement illicite et le juge peut sanctionner la violation d'une règle que le parti s'est lui-même donnée.

La décision du juge des référés du 23 septembre 2026 reprend cette jurisprudence, a contrario. Philippe Brun invoquait une violation des statuts, estimant que, ayant obtenu les parrainages nécessaires, le Bureau national était tenu d'entériner sa candidature à la Primaire. Mais la direction du PS, dans un communiqué, affirmait, quant à elle, avoir été informée la veille au soir de "faits susceptibles de relever d'une qualification pénale".

Il invoquait donc l'article 4. 3. 4 de ses statuts qui permet au Bureau national "en cas d'urgence ou de nécessité" de suspendre un adhérent à titre conservatoire, en attendant la décision de la commission disciplinaire.

Le juge des référés se satisfait de ce fondement juridique. Il constate qu'"aucune violation flagrante" des statuts n'est établie. Il considère ainsi que l'urgence était établie par l'existence d'un signalement récent à propos de faits graves et par l'imminence de la validation des candidatures aux Primaires. Il ne reconnait donc aucun "trouble illicite" au sens de l'article 835 du code de procédure civile.

L'analyse est tout de même un peu courte. En effet, l'urgence n'est pas si nettement établie. Certains font valoir que les faits dont Philippe Brun est accusé étaient connus dès juillet 2026, et même que le coup de fil de la veille n'a jamais existé. Le juge ne se pose même pas la question et admet sans discuter la version des faits développée par le PS.  

L'absence de droits de la défense

Philippe Brun soutient avoir été suspendu sans avoir eu communication des faits qui lui étaient reprochés et sans avoir été entendu. Or, en droit des associations, les droits de la défense ne sont pas inconnus, loin de là. Dans un arrêt du 6 mars 2019, la Cour de cassation impose ainsi leur respect, lorsqu'une association prononce une sanction disciplinaire. L'intéressé doit donc avoir eu connaissance des griefs formulés contre lui et avoir pu présenter ses observations.

Dans l'affaire Philippe Brun, le juge se borne à tirer les conséquences de la qualification de la décision. Il s'agit d'une mesure conservatoire et l'article 4. 3. 4 n'impose aucune procédure contradictoire. L'intéressé pourra sans doute se défendre devant les instances disciplinaires, des mois plus tard, alors que les Primaires seront terminées, et probablement l'élection présidentielle aussi. Mais, pour le juge des référés, il n'y a pas de violation manifeste des droits de l'intéressé.

Une sanction déguisée

Sur le fond, il est impossible d'adhérer aux motifs de la décision. En effet, une mesure conservatoire n'est pas censée changer la situation juridique de la personne. C'est ainsi qu'un personnel suspendu conserve ses fonctions sans les exercer réellement. Il n'est privé d'aucun de ses autres droits.

En l'espèce, la suspension de Philippe Brun lui interdit de participer aux Primaires et d'être candidat aux Présidentielles. La décision modifie ainsi sa situation juridique, en quelque sorte par une perte de chance. Pire, avec la décision du juge des référés, la suspension de Philippe Brun devient irréversible, ce qui dépasse largement le champ d'un référé. Même si ensuite aucune sanction disciplinaire n'est prononcée, l'intéressé se trouve définitivement privé de toute possibilité de participer aux élections présidentielles.

Ce caractère irréversible conduit à considérer que la mesure conservatoire prononcée à l'encontre de Philippe Brun a toutes les apparences d'une sanction disciplinaire qui ne veut pas dire son nom. In fine, la décision du juge des référés transforme une mesure provisoire en mesure définitive.

La précipitation transformée en urgence

De ces éléments, on peut déduire que le juge des référés a mélangé l'urgence et la précipitation. En fait, il renverse résolument tous les arguments de Philippe Brun pour justifier sa décision.

On s'en doute, l'intéressé dénonçait essentiellement la chronologie des événement. Un signalement parvenu dans la nuit du 15 au 16 septembre, une réunion du Bureau national dès le lendemain matin sans qu'il en soit informé, suspension immédiate et exclusion de la primaire au moment précis où les candidatures étaient validées par le même Bureau. Il conteste évidemment les conditions dans lesquelles le signalement est parvenu au PS, et les révélations du Canard Enchaîné vont clairement dans ce sens. Enfin, il observe que le PS n'a produit aucun témoignage des violences qui lui sont reprochées. 

Ces divergences sont normales, à ce stade où l'enquête pénale n'a pas commencé, s'il y en a une. Les faits ne sont donc pas établis, mais le juge n'en a cure puisque le référé n'est pas une procédure destinée à les apprécier.

Il retourne au contraire l'argumentaire. A ses yeux, la proximité temporelle entre le signalement et la validation des candidatures n'est pas la preuve d'une précipitation fautive. C'est tout simplement la justification de l'urgence justifiant la mise en oeuvre de la suspension. Quant à l'impossibilité de se présenter aux Primaires, elle est la simple conséquence de cette suspension. 

Certains vont peut-être louer la retenue d'un juge très respectueux de l'autonomie des partis politiques et soucieux de ne pas s'immiscer dans leur fonctionnement. Mais dans ce cas, la conciliation entre la liberté constitutionnelle et le contrôle juridictionnel ne fait l'objet d'aucune appréciation de sa proportionnalité. Dès lors que le parti,  n'importe quel parti, peut invoquer un article de ses statuts pour 'écarter un adhérent qui dérange, celui-ci est immolé sur l'autel de l'autonomie du parti. Celui-ci devient tout puissant et ses actions demeurent à l'abri du contrôle du juge.

Quant à Philippe Brun, il ne reste plus qu'à lui souhaiter de pouvoir se défendre contre les accusations formulées à son encontre. Il annonce à la fois un appel et une plainte pour dénonciation calomnieuse. En tout cas, l'affaire donne une image un peu fâcheuse de la Primaire socialiste. Car les autres candidats du PS n'ont pas protesté contre la brutalité de l'éviction de leur compétiteur. Ne sont-ils plus attachés aux libertés publiques et aux droits de la défense ?

La liberté d'association  dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 12 section 2 § 1