Avis aux acheteurs de biens nationaux !

L'arrêt rendu par le Conseil d'État le 13 février 2026 admet la légalité d'un refus de certificat d'exportation concernant deux sculptures de la Renaissance attribuées à Germain Pilon et qui avaient orné le tombeau de Jean de Morvillier. De cette sépulture, initialement située dans le couvent de Cordeliers de Blois, et aujourd'hui disparue, il ne reste qu'un buste de Germain Pilon représentant le défunt, conservé au musée de Beaux-Arts d'Orléans. Il n'est pas contesté que cette redécouverte de deux autres éléments de ce tombeau disparu présente une très grande valeur patrimoniale.

Elle intervient très précisément au moment où les actuels détenteurs de ces "figures féminines aux bras croisés" ont voulu les vendre, et ont demandé un certificat d'exportation. Ces oeuvres avaient en effet été oubliées, conservées dans la même famille depuis 1792, date à laquelle un ancêtre les avait achetées comme biens nationaux. Cette décision de vendre le bien entraine aujourd'hui la perte de ces oeuvres, car l'administration refuse le certificat au motif que les bustes relèvent de la domanialité publique. Leur légitime et unique propriétaire est donc l'État.

Après avoir vainement contesté ce refus devant le tribunal administratif de Paris le 17 février 2023, puis devant la cour administrative d'appel de paris le 5 juillet 2024, le recours en cassation des descendants de l'acheteur de biens nationaux est aujourd'hui écarté.

La consolidation du principe d'inaliénabilité

L'arrêt s'inscrit dans la continuité du principe fondamental d'inaliénabilité du domaine public. Figurent ainsi dans les visas de la décision du 13 février 2026 le décret du 2 novembre 1789 ainsi que les deux décrets des 22 novembre et 1er décembre 1790. Le premier prévoit "que tous les biens ecclésiastiques sont à la disposition de la nation, à la charge de pourvoir d'une manière convenable aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres et au soulagement des pauvres (...). Les deux suivants décident l'inaliénabilité du domaine national, sauf autorisation législative et leur ensemble constituent l'amorce d'un véritable code de la domanialité publique. Aujourd'hui, l'article L 3111-1 du code de la propriété des personnes publiques consacre l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité des biens qui relèvent du domaine public

Alors même que les deux sculptures relèvent de la nationalisation révolutionnaire, le Conseil d'État rappelle qu'elles demeurent une propriété publique tant qu'un déclassement ou une autorisation d'aliénation n'est pas établi.

Ces principes s'appliquent tant au domaine public immobilier et mobilier, et les biens culturels font l'objet d'une protection particulièrement attentive.

Figures féminines aux bras croisés. Germain Pilon. 1577

Une présomption d'appartenance au domaine public

L'arrêt du 13 février 2026 admet que l'administration se fonde sur des présomptions graves et concordantes pour suspendre l'instruction d'une demande d'exportation. En l'espèce, elle avait en effet demandé aux actuels possesseurs des deux sculptures de démontrer la licéité de leur provenance, par exemple en fournissant la preuve de leur déclassement.

Cette mesure s'inscrit dans un droit positif qui se veut très protecteur du patrimoine. C'est ainsi que les articles L 111-1 et suivants du code du patrimoine prévoient un régime relativement restrictif de la circulation des biens culturels, avec notamment le régime des trésors nationaux et celui du certificat d'exportation en cause dans le présent arrêt. Selon l'article L 111-3-1 de ce même code, l'instruction de la demande de ce certificat d'exportation peut "être suspendue s'il existe des présomptions graves et concordantes que le bien appartient au domaine public". 

La charge de la preuve est donc renversée et l'on peut ainsi affirmer que le doute profite au domaine public. Les possesseurs de s "figures féminines aux bras croisés" n'ont pas pu démontrer leur aliénabilité et elles relèvent donc de la domanialité publique.

L'intérêt patrimonial supérieur aux intérêts individuels

Cette présomption favorable à la domanialité renforce ainsi la sécurité juridique du patrimoine. Sur ce point, le Conseil d'État se situe dans la ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans l'arrêt Beyeler c. Italie du 5 janvier 2000, la Grande Chambre reconnaît ainsi que l'existence d'un droit de préemption d'une oeuvre d'art par l'État ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété, à la condition toutefois que l'administration ne fasse pas trainer la procédure plus de cinq années, comme c'était le cas pour le tableau de Van Gogh du requérant. De la même manière, la CEDH estime dans sa décision Kozacioglu c. Turquie du 19 février 2009 que "la protection du patrimoine culturel d'un pays constitue un but légitime propre à justifier l'expression par l'État d'un immeuble classé bien culturel". L'intérêt patrimonial justifie ainsi des mesures d'ingérence dans la propriété privée et les États bénéficient d'une large autonomie dans ce domaine.

Le Conseil constitutionnel n'a pas réellement consacré cet intérêt patrimonial comme un principe constitutionnel. Mais il le protège néanmoins au nom de l'intérêt général. Dans une décision du 29 décembre 2009, il décide ainsi que le législateur peut instaurer des dispositifs fiscaux pour préserver le patrimoine public, au nom de l'intérêt général. Le Conseil peut alors apprécier la proportionnalité de l'ingérence dans la propriété privée que représente la mesure prise pour protéger le patrimoine. 

La QPC du 14 novembre 2014, M. Alain L. censure toutefois le droit de retenir une oeuvre d'art proposée à l'exportation, tel qu'il résultait d'une loi du 23 juin 1941. Ce dispositif permettait à l'État de refuser l'exportation d'une oeuvre puis, en cas de refus du propriétaire de vendre à l'État, d'imposer son acquisition forcée par une personne publique. Le Conseil estime que l'atteinte à la propriété est disproportionnée car les dispositions protégeant le patrimoine permettent déjà de refuser l'exportation. L'obligation d'achat était donc superflue. Depuis lors, ces dispositions ont été remplacées par le mécanisme très proche de celui de des trésors nationaux. Il prévoit qu'une fois refusé le certificat d'exportation, l'État dispose d'un délai de trente mois pour acquérir le bien. Sa renonciation à l'issue du délai emporte octroi du certificat d'exportation.

Dans l'arrêt du 13 février 2026, la situation est évidemment différente, dès lors que les biens sont considérés comme ayant toujours appartenu à l'État.

La possession privée ne modifie pas la nature du bien

La possession privée ne modifie donc pas la nature publique du bien. Ce principe relève d'une conception objective du domaine public. Elle est notamment rappelée dans l'arrêt Commune de Douai du 21 décembre 2012, dans lequel l'Assemblée du Conseil d'État précise que tous les ouvrages et bien nécessaires au fonctionnement du service public et établis sur la propriété d'une personne publique relèvent de la domanialité publique. Le critère essentiel est donc celui de l'affectation, de l'usage du bien au profit de la personne publique. 

L'arrêt du 13 février renforce encore cette définition objective du domaine public en affirmant que la propriété publique est aussi attachée à l'histoire du bien. En l'espèce, les deux sculptures ont fait l'objet d'une nationalisation par le décret du 2 novembre 1789. Elles appartiennent au domaine public et leur vente comme biens nationaux s'analyse comme une soustraction illégale. 

Ce régime d'exportation des oeuvres d'art, illustré par l'arrêt du 13 février, peut être finalement considéré comme une police administrative spéciale. Toute une série de mesures visent désormais à empêcher la sortie irrégulière du territoire de biens appartenant au patrimoine national. Cette police se caractérise par un fort caractère dérogatoire, renversement de la charge preuve, privation totale du bien qui conduit à déroger à la règle selon laquelle "en fait de meuble possession vaut titre". Certes, le droit de propriété est victime de cette législation, mais la protection du patrimoine est largement bénéficiaire. Et les descendants des acheteurs de biens nationaux, révolutionnaires retirés après fortune faite, peuvent-ils sérieusement se plaindre d'une récupération de biens qui avaient été acquis de manière illicite ?

La propriété mobilière  : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre  6 section 1 § 2 

CEDH : La fin de vie et la qualité de la loi

Au moment précis où le parlement français délibère sur l'aide à mourir, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH)  rend, le 5 février 2026, une décision Medmoune c. France. Elle considère que la décision médicale d'écarter les directives anticipées de maintien en vie ne méconnaît pas le droit à la vie garanti par l'article 2 de la Convention européenne des droits de l'homme.

L'affaire Medmoune est bien connue car elle a déjà donné lieu à une QPC jugée par le Conseil constitutionnel le 10 novembre 2022. Elle est renvoyée par le juge des référés du Conseil d'État, saisi par la famille d'un homme de soixante-quatre ans victime d'un grave accident de la route, qui l'a plongé dans un coma profond, en absence totale d'activité cérébrale. Conformément à la loi Léonetti-Claeys du 22 avril 2005 modifiée en 2016, l'équipe médicale s'est prononcée en faveur d'un arrêt des soins, estimant qu'ils apparaissent "inutiles, disproportionnés ou n'ayant d'autre effet que le maintien artificiel de la vie".

Il est apparu toutefois que le patient avait rédigé des directives anticipées. Contrairement à la plupart des personnes qui demandent que, dans ce cas, les soins soient interrompus, M. Medmoune a, au contraire, demandé que tout soit mis en oeuvre pour le maintenir en vie, quel que soit son état. Autrement dit, il réclamait l'"obstination déraisonnable". Les médecins, eux, ont décidé d'interrompre les soins sur le fondement de la loi Léonetti-Claeys, les considérant comme "manifestement inappropriés ou non conformes à la situation médicale".

A la suite de la QPC du 10 novembre 2022, le juge des référés du Conseil d'État a donc refusé de suspendre la décision d'interruption des soins le 29 novembre. Le lendemain, la CEDH a écarté une demande de mesure conservatoire. La procédure d'arrêt des soins a donc été engagée le 26 décembre, conduisant au décès de M. Medmoune le jour même. Devant la CEDH, par une requête au fond, la famille du défunt affirme que la procédure qui a été appliquée viole le droit à la vie. 

Le droit à la vie : des règles de procédure

La jurisprudence de la CEDH n'a guère évolué depuis le célèbre arrêt Pretty c. Royaume-Uni du 24 avril 2002. Elle refuse de consacrer un véritable "droit à mourir" et affirme que l'article 2 de la Convention européenne protège la vie sans imposer aux États un modèle thérapeutique déterminé. Dans l'arrêt Lambert et autres c. France du 5 juin 2015, la Grande Chambre applique ce principe et admet que l'arrêt des traitements d'une personne placée dans un coma irréversible ne porte pas atteinte à l'article 2. Cette règle ne s'applique toutefois que si un cadre légal est clairement défini et que des procédures adéquates sont prévues, prévoyant notamment la consultation de la famille.

De ces principes, on peut déduire que l'obligation positive de protection de la vie n'impose pas une obligation d'acharnement thérapeutique.

La jurisprudence plus récente tend ainsi à se cristalliser sur le respect des garanties procédures. L'arrêt Gard et autres c. Royaume-Uni du 27 juin 2017 déclare ainsi conforme à la Convention une décision d'arrêt des traitements d'un jeune enfant atteint d'une maladie génétique mortelle, malgré le refus de ses parents qui voulaient espérer l'arrivée d'un traitement expérimental. Le droit britannique repose en effet sur une procédure rigoureuse impliquant une décision médicale collégiale, la consultation des parents et l'intervention obligatoire d'un juge.

Il en est de même du droit français, dont la Cour reconnait la conformité à l'article 2 de la Convention avec la décision Afiri et Biddarri c. France du 23 janvier 2018. Comme pour le cas britannique, la CEDH est saisie de la décision de mettre fin aux soins dispensés à une jeune fille de quatorze ans atteinte d'une maladie dégénérative sans espoir de guérison ni d'amélioration. La Cour insiste sur le respect de la collégialité de la décision médicale, le recueil de l'avis des parents et enfin la possibilité de recours contentieux.

Addio, del passato... La Traviata, acte III. Verdi

Maria Callas. 1953.

La marge d'autonomie des États

L'arrêt Medmoune montre ainsi que, contrairement à ce qui est parfois affirmé, la CEDH ne se livre pas à des intrusions intempestives dans le droit des États, en particulier lorsque sont en cause des questions éthiques. Elle se livre en fait à une appréciation de la "qualité" de la loi, qualité qui peut s'accommoder de dispositions extrêmement diverses selon les États. La Cour ne manque pas d'observer d'ailleurs, comme elle l'a fait dans l'affaire Lambert, l'absence de consensus des Etats sur ces sujets sensibles.

Ce contrôle de la CEDH, initié notamment dans la célèbre décision Sunday Times c. Royaume-Uni du 8 novembre 1980, consiste surtout à exiger que la norme juridique soit à la fois accessible et prévisible. Rien n'interdit donc au législateur interne de prévoir une possibilité de passer outre des directives anticipées demandant le maintien en vie à tout prix, dès lors que la loi et les procédures qu'elle prévoit sont également précises. 

L'arrêt Medmoune apparaît comme une sorte de validation européenne du modèle de la loi Léonetti-Claeys. Celle-ci remplit en effet toutes les conditions de procédure exigées par la Cour, un cadre légal clair, une procédure collégiale et un contrôle contentieux indépendant.

La loi sur l'aide à mourir

L'actuelle proposition de loi relative à la fin de vie semble ainsi conforme aux exigences posées par l'arrêt Medmoune. Certes, la CEDH n'impose pas la légalisation de l'aide à mourir, d'autant qu'il n'existe pas davantage de consensus des États sur ce point. Mais la Cour ne leur interdit pas davantage d'ouvrir cette possibilité. Ce choix doit toutefois s'accompagner de garanties strictes. 

Les débats parlementaires portent précisément sur ces garanties, qu'il s'agisse du stade de la maladie auquel un patient peut demander l'aide à mourir, du caractère collégial de la décision, ou du processus d'accompagnement. Le législateur est donc clairement informé sur les protections et garanties à prévoir pour s'assurer de la conformité de cette loi à la Convention. 

Pour le moment, l'opposition parlementaire, particulièrement active au Sénat qui a rejeté la proposition dans son ensemble, ne semble guère reposer sur des questions de qualité de la loi, au sens où l'entend la CEDH. Mais comme on le sait, le dernier mot appartient à l'Assemblée qui se penche actuellement sur le texte. Il reste à se demander si l'influence des convictions religieuses dans le débat n'est pas plus grande que celle du droit européen...

Le droit de mourir dans la dignité  : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre  7  section 2 § 2 A

 

La fermeture temporaire des lieux de culte

La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République permet la fermeture temporaire, pour une durée maximum de deux mois, d'un lieu de culte, lorsque "dans ce lieu" tenus des propos ou développé des comportements qui "provoquant à la haine ou à la violence" ou qui "tendent à justifier ou encourager" de telles actions. Ces dispositions, qui figurent dans l'article 36-3 de la loi du 9 décembre 1905 de séparation des églises et de l'Étatsont déclarées conformes à la Constitution par ladécision rendue sur QPC le 6 février 2026 par le Conseil constitutionnel.

A l'origine de la QPC se trouve la fermeture préfectorale de la mosquée des Bleuets à Marseille, le 6 octobre 2025, précisément sur le fondement de l'article 36-3 de la loi de 1905. La mesure repose sur les propos radicaux qui y sont tenus, l'imam ayant d'ailleurs été condamné pour apologie du terrorisme. Le 11 octobre, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille suspend l'exécution de l'arrêté préfectoral en estimant que la préfecture ne démontrait pas l'existence d'une menace actuelle et suffisamment établie pour l'ordre public, justifiant la fermeture administrative. Le ministre de l'Intérieur saisit évidemment le Conseil d'État et c'est durant cette procédure que l'association des Bleuets a obtenu qu'une QPC sur la conformité à la Constitution de l'article 36-1 soit renvoyée au Conseil constitutionnel.

A l'appui de la QPC sont invoquées la liberté de conscience garantie par l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le principe de laïcité figurant dans l'article 1er de la Constitution ainsi que la liberté d'association qui a valeur constitutionnelle.

Mosquée à Tunis. Paul Klee. 1914

Dans ce lieu, et autour

Le Conseil constitutionnel refuse de se laisser enfermer dans une définition étroite du champ d'application de l'article 36-3 que l'association requérante voudrait lui imposer. A ses yeux, ces dispositions  ne permettent la fermeture de la mosquée que si, "dans ce lieu", ont été tenus des propos provoquant à la haine ou à la discrimination. Or, le préfet ne s'est pas seulement fondé sur les prêches de l'imam tenus dans la mosquée, mais aussi sur des propos tenus à l'extérieur, déclarations de responsables, réseaux sociaux etc.

Le Conseil précise qu'"aucune interprétation jurisprudentielle constante ne confère, en l'état, aux dispositions contestées une portée qui préciserait les éléments au regard desquels l'autorité administrative doit caractériser le rattachement au lieu de culte". Et il ajoute qu'aucune exigence constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le préfet puisse prendre en considération l'ensemble de l'activité liée au lieu de culte, qu'elle s'exerce dedans ou dehors.

Sur ce point, il convient sans doute de rappeler la jurisprudence issue de la loi du 30 octobre 2017 qui permettait déjà la fermeture de lieux de culte dans le but de prévenir la commission d'actes de terrorisme, en particulier quand les propos tenus incitent à la haine ou à la violence. Déjà, dans sa QPC du 29 mars 2018 M. Rouchdi B. et autres, le Conseil constitutionnel estimait que la fermeture d'un lieu de culte pouvait reposer sur "les idées ou théories qui y sont diffusées". Le lieu de culte n'était pas seulement un espace géographiquement localisé, mais encore une organisation qui diffusait à l'extérieur des propos provoquant à la commission d'actes terroristes.

Le Conseil d'État applique exactement cette jurisprudence. Dans son ordonnance de référé du 25 novembre 2020, Fédération musulmane de Pantin, il justifie la fermeture de la mosquée de Pantin de manière très précise. Il invoque, non seulement la violence des prêches de l'imam et sa polygamie religieuse, mais aussi, et c'est l'essentiel de la décision, l'absence de réaction des responsables de la mosquée qui ont laissé diffuser sur son compte Facebook le nom et les coordonnées de Samuel Paty, ainsi que des messages violents le visant directement.

L'appréciation du lien suffisant

Dans l'affaire de la mosquée des Bleuets, le Conseil constitutionnel refuse donc d'entériner une interprétation étroite qui n'est pas celle du juge du fond. Des éléments extérieurs au lieu de culte peuvent donc être pris en compte pour décide de sa fermeture, à la condition qu'ils aient un "lien suffisant" avec ce lieu.

L'appréciation de ce "lien suffisant" conduit à l'exercice d'un contrôle de proportionnalité, dans lequel les juges sont invités à apprécier la nécessité de cette fermeture au regard de la menace concrète qui pèse sur l'ordre public. Il peut ainsi apprécier l'usage des réseaux sociaux, l'entourage de l'association, ses prises de position, l'intensité des encouragements à la haine ou à la violence etc.

Cette analyse est sensiblement celle développée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) dans des affaires comparables. Elle y est incitée par la Convention européenne qui, tant pour la garantie de la liberté religieuse par l'article 9 que pour celle de la liberté d'association par l'article 11, n'autorise des ingérences de l'État que si elles sont prévues par la loi, si elles ont un but légitime et sont nécessaires dans une société démocratique. 

Ce triptyque désormais très solidement ancré dans la jurisprudence de la CEDH. Elle autorise non seulement la suspension d'un groupement mais aussi sa dissolution, à la condition que ces mesures soient strictement nécessaires dans une société démocratique. Il en est ainsi de l'interdiction d'une association oeuvrant à l'instauration d'un Etat fondé sur la Charia, par exemple dans l'arrêt Refah Partisi et autres c. Turquie du 13 février 2003; ou d'un groupement ayant des liens avec une organisation terroriste comme dans l'arrêt Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne du 30 juin 2009.

La jurisprudence est identique en matière de restrictions à la liberté religieuse garantie par l'article 9. La Cour rappelle, dans l'arrêt Centre biblique de la république de Tchouvachie c. Russie du 12 juin 2014 que la dissolution d'une organisation religieuse peut se révéler nécessaire, mais elle doit être exceptionnelle et très sérieusement motivée. En l'espèce toutefois, elle sanctionne la décision des autorités russes de dissoudre une association évangéliste à laquelle il était reproché d'avoir ouvert une école du dimanche. 

Le standard français du lien suffisant se trouve en adéquation avec la jurisprudence de la CEDH. Dans sa décision du 6 février 2026, le Conseil constitutionnel donne ainsi aux juges du fond une grille d'analyse permettant d'apprécier les motifs d'une fermeture temporaire d'un lieu de culte. En même temps, il leur laisse une large autonomie pour développer une jurisprudence actuellement à peine amorcée. Sur ce point, la rareté de la jurisprudence témoigne surtout de la rareté des décisions de fermeture. Se pose alors la question de l’effectivité de la loi de 2021 visant à conforter les principes de la République, mais c’est un autre sujet.

La fermeture des lieux de culte  : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre  10  section 2 § 2 A

Les caméras "augmentées" devant les écoles niçoises

L'arrêt Commune de Nice rendu par le Conseil d'État le 30 janvier 2026 affirme la légalité d'une délibération de la Commission nationale de l'informatique et des libertés du 15 mai 2025. Celle-ci rendait alors un avis négatif sur le traitement "zone d'intrusion-entrées des écoles" mis en place par la commune de Nice à proximité des écoles. Elle estimait qu'un traitement de vidéoprotection augmentée, c'est-à-dire en l'espèces systématique et doté d'outils d'intelligence artificielle, ne pouvait être mis en oeuvre en l'état du droit à proximité d'une école.

Fidèle à ses habitudes, la commune de Nice n'avait pas respecté la procédure imposant l'avis préalable de la CNIL pour la mise en oeuvre d'un traitement de vidéoprotection impliquant la captation et la conservation de données personnelles. A la suite d'un contrôle intervenu en avril 2023, la présidente de l'autorité indépendante a mis en demeure la commune de Nice de produire une étude d'impact conformément à l'article 90 de la loi du 6 janvier 1978, et de saisir la Commission pour avis. La délibération du 15 mai 2025 déférée au jugement administratifrend un avis négatif sur la conformité du système à la loi.

La vidéoprotection "augmentée" 

n'est pas la vidéoprotection ordinaire

Le traitement mis en place à Nice n'est pas, à proprement parler, biométrique. Il ne repose pas sur la reconnaissance faciale, mais sur celle des véhicules irrégulièrement stationnés à proximité des écoles. Automatiquement repérés par les caméras intelligentes, ils suscitent, de manière tout aussi automatique, l'intervention de la police municipale. Ce caractère automatisé et systématique de la captation distingue le système d'une vidéoprotection ordinaire, qui capte des données consultées ensuite par des agents publics.

La délibération de la CNIL s'inscrit dans un mouvement constant de méfiance à l'égard des dispositifs de vidéo "augmentée". En juillet 2022, elle publiait ainsi une position sur "les caméras intelligentes ou augmentées dans les espaces publics". Le texte résonnait comme une mise en garde contre le passage du risque de captation généralisée à un risque de surveillance généralisée puis à un risque d'analyse généralisée. Elle réclamait une loi permettant d'encadrer ces dispositifs.

La sortie de l'école. Robert Doisneau. 1956

Le Conseil d'État

La position du Conseil d'État n'est pas différente de celle de la CNIL Sa jurisprudence s'inscrit dans le respect du Règlement général de protection des données (RGPD) qui interdit de traiter " des données génétiques, des données biométriques aux fins d'identifier une personne physique de manière unique (...). Il reste néanmoins possible de déroger à cette règle, à la condition que le traitement soit autorisé par décret en conseil d’État après avis motivé et publié de la CNIL. Il est sans doute utile de préciser que l'initiative niçoise ignorait ces dispositions.

Le juge administratif exige ainsi un cadre normatif clair. Après certaines hésitations concernant leur usage pour le maintien ou le rétablissement de l'ordre public, la loi du 24 janvier 2022 et le décret du 19 avril 2023 autorisent finalement l'usage des drones lors des manifestations. Mais les textes établissent un encadrement strict interdisant l'embarquement de dispositifs de captation du son ou de reconnaissance faciale. Quant aux images, elles ne sont conservées que le temps strictement nécessaire à la surveillance du rassemblement. Validé par le Conseil constitutionnel le 20 janvier 2022, et par le Conseil d'État le 30 décembre 2024, ce dispositif donne lieu à une jurisprudence très attentive de la juridiction administrative. 

Dans l'affaire niçoise, le Conseil d'État déplore l'absence de texte. Il n'est pas contestable que l'image des personnes dans leurs véhicules et les éléments d'identification obtenus grâce à l'immatriculation constituent des données personnelles relevant du dispositif dérogatoire à la règle de l'interdiction. Mais le régime juridique d'une telle pratique n'est pas précisé.

Il est vrai que le code de la sécurité intérieure, dans son article L 251-2, autorise la mise en oeuvre de systèmes de vidéosurveillance de la voie publique. Mais ces dispositions sont muettes sur l'utilisation éventuelle des algorithmes permettant une analyse systématique et automatisée des données collectées dans les espaces publics. Le Conseil d'État refuse d'élargir ces dispositions à un domaine qui, en tant que tel, porte atteinte aux libertés de la personne, ne serait-ce que son droit à l'image. Dans ces conditions, le dispositif mis en place par la commune de Nice est dépourvu de base légale.

La CEDH

Cette interprétation stricte s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence européenne. Dans un arrêt Antovic et Mirkovic c. Montenegro du 28 novembre 2017, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a jugé ainsi que la vidéosurveillance dans les amphithéâtres universitaire peut relever de la vie privée et capter des données personnelles. Elle estime donc qu'une telle surveillance exige un cadre légal et des garanties effectives, notamment sur la finalité du traitement et les personnes habilitées à y accéder. 

Dans le cas des données biométriques, les exigences de la CEDH sont encore plus lourdes. Elle estime ainsi, dans un arrêt S. et Harper c. Royaume-Uni rendu en Grande Chambre le 4 décembre 2008, que le fait de conserver indéfiniment les empreintes digitales et l'ADN de personnes qui n'ont finalement pas été poursuivies devant un juge pénal constitue une ingérence disproportionnée dans la vie privée des intéressés.

On imagine facilement que, du côté de Nice, la décision du Conseil d'État va être critiquée comme illustrant parfaitement un pouvoir des juges considéré, une fois pour toutes, comme excessif. En réalité, on observe que ni le juge européenne ni le juge français ne sont hostiles d'emblée à la captation et à la conservation de ce type de données. Ils exigent simplement que le législateur définisse un cadre juridique garantissant le droit des personnes. Dans le cas présent, le fautif n'est donc pas le juge qui se borne à attendre qu'il y ait une loi, mais le législateur qui s'abstient d'intervenir dans un sujet sensible. C'est beaucoup plus facile de ne rien faire et de faire peser sur les juges la responsabilité de cette inertie.

Et si Arno Klarsfeld était sanctionné ? Quand le Conseil d'État se juge lui-même

Imaginons un instant que la procédure disciplinaire engagée par le Conseil d'État à l'encontre de l'un de ses membres, Arno Klarsfeld, aboutisse à une sanction disciplinaire. Cela ne serait pas très surprenant. L'intéressé a tenu en effet d'étranges propos sur CNews : "Il faut organiser, comme fait Trump avec ICE, des grandes rafles un peu partout. Mais en essayant d'attraper le plus d'étrangers en situation irrégulière, on commet aussi des injustices. On ne peut pas faire ça sans commettre des injustices (...)". 

Il ne s'agit pas ici de procéder à l'analyse juridique de ces propos, mais plutôt d'envisager, in abstracto, qu' que la procédure disciplinaire conduise à une sanction. 

La procédure disciplinaire

La procédure disciplinaire au Conseil d'État fait intervenir une Commission supérieure consultative prévue par l'article L 132-1 du code de la justice administrative (CJA). Sans surprise, sa composition se caractérise par une écrasante domination des membres du Conseil d'État. Y participent en effet le vice président du Conseil d'État qui la préside, les 7 présidents de section, et 8 membres du Conseil élus pour trois ans, soit 16 membres internes. S'ajoutent à cela trois personnalités extérieures qualifiées désignées par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat, actuellement Jacques Petit, professeur de droit, Jean-Yves Grall, médecin et Emmanuel Piwnica, avocat aux conseils. Avec 16 conseillers d'État pour 19 membres, il n'est pas exagéré d'affirmer que le pouvoir disciplinaire au Conseil d'État est exercé par le Conseil d'État lui-même.

Sur ce point, la comparaison avec les magistrats de l'ordre judiciaire est éclairante. Alors que la procédure administrative relève de l'entre-soi, exercée par l'institution elle-même, la procédure judiciaire est organisée par un organe externe, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM). Surtout, la pondération entre les membres est très différente. Lorsqu'il intervient en matière disciplinaire, que la procédure vise un magistrat du siège ou du parquet, le CSM est composé de 6 magistrats et de 8 personnalités extérieures, dont évidemment... un conseiller d'État.

La Commission supérieure du Conseil d'État comme le CSM exercent des fonctions consultatives en matière disciplinaire, ce qui conduit à se demander quelle est l'autorité qui, à l'issue, prend la sanction. En matière judiciaire, la sanction est prononcée par le CSM directement pour les magistrats du siège. En revanche, pour les magistrats du parquet, l'avis consultatif est transmis au ministre qui prononce la sanction, ou pas. Pour les membres du Conseil d'État, la procédure ne sort pas du Palais Royal, et la sanction est prononcée par le vice-président. L'entre-soi domine donc l'ensemble de la procédure.

En respectant cette procédure, Arno Klarsfeld pourrait donc se voir infliger une sanction administrative. Sur ce point, l'échelle des sanctions au Conseil d'État est identique à celle qui existe dans la fonction publique, allant de l'avertissement à la révocation. 

Soirée au Conseil d'État. Yves Brayer (1907-1990)

Le recours devant le Conseil d'État

S'il fait l'objet d'une sanction, Arno Klarsfeld ne bénéficiera pas d'un recours hiérarchique. La sanction disciplinaire peut seulement faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Le juge exerce un contrôle maximum, incluant la régularité de la procédure et notamment des droits de la défense, la qualification juridique des faits, et enfin la proportionnalité de la sanction. On retrouve ici les principes posés dans l'arrêt du 13 novembre 2013 qui précisément élargit le contrôle des sanctions à la proportionnalité.

Certes, mais enfin l'approfondissement du contrôle n'apporte aucune solution au problème essentiel : sanctionné par le Conseil d'État, le magistrat n'a pas d'autre voie de recours que celle ouverte devant le Conseil d'État. Cette étrange situation n'a jamais été sérieusement contestée, ni par le législateur ni par le Conseil constitutionnel. Le fait que le magistrat sanctionné puisse saisir la CEDH apparaît ainsi comme une sorte de soupape, destinée à rendre la procédure acceptable.

Position de la Cour européenne des droits de l'homme

La procédure française n'est pas, en tant que telle, considérée comme portant atteinte au droit à juste procès garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Dans l'arrêt Kleyn et autres c. Pays-Bas du 6 mai 2003, la Cour admet qu'une même institution peut exercer à la fois des fonctions administratives et contentieuses, à la condition que les membres concernés ne siègent pas successivement dans la même affaire.

En revanche, la CEDH vérifie le mode de désignation, la durée du mandat et les garanties qui mettent les membres de l'institution à l'abri des pressions extérieures. Dans sa décision Sacilor-Lormines c. France du 9 novembre 2006, la Cour précise que ce cumul de fonctions peut être admis, car l'essentiel réside dans l'existence de garanties concrètes, notamment les règles de déport et plus généralement l'existence d'un réel cloisonnement. Dans l'affaire Sacilor-Lormines, la Cour estime ainsi que la nomination d'un membre de la formation de jugement à un poste ministériel peu après la délibération pouvait faire douter de son impartialité, comme d'ailleurs la présence du commissaire du gouvernement au délibéré. 

L'impartialité objective

Ce n'est donc pas tant la dualité des fonctions qui pose problème que l'apparence d'impartialité qui peut être atteinte par cette situation. Dans une formule désormais classique, et rappelée dans la décision Sacilor-Lormines, la CEDH affirme qu'une instance contentieuse ou disciplinaire doit être "objectivement impartiale, c'est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime. Dans le cadre de la démarche objective, il s'agit de se demander si, indépendamment de la conduite personnelle des juges, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l'impartialité de ces derniers. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l'importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure".

Certes, mais le problème réside dans le fait que l'arrêt Sacilor-Lormines relève du contentieux économique. Il se trouve que l'impartialité objective devant le Conseil d'Etat ne fait l'objet d'aucun contrôle contentieux. Le Conseil d'État n'envisage que l'impartialité subjective, c'est-à-dire le cas où un juge va témoigner d'une hostilité ouverte et publique vis-à-vis de la personne poursuivie. Dans l'arrêt du 13 novembre 2013, il refusait ainsi de se prononcer sur l'impartialité objective d'une procédure disciplinaire dans laquelle la même autorité hiérarchique avait suspendu l'intéressé de ses fonctions, nommé son successeurs, engagé une enquête disciplinaire, rédigé le rapport, saisi et présidé le conseil de discipline. 

Mais en matière disciplinaire, le contrôle de la CEDH n'est pas plus efficace que celui du juge interne. Le requérant de l'arrêt de 2013 a certes saisi la Cour qui a consenti à se prononcer neuf ans plus tard, le 3 novembre 2022. Elle a alors jugé que la sanction du défaut d'impartialité était, dans ce cas, de la compétence des juges  internes. Ce principe conduit ainsi à un véritable déni de justice, au sens premier du terme. En effet, aucun juge, ni interne ni européen, ne s'est prononcé sur l'impartialité objective du conseil de discipline.

La procédure disciplinaire visant Arno Klarsfeld pourrait-elle être considérée comme impartiale, dans la définition objective de l'impartialité ? Si l'on considère la jurisprudence de la CEDH, on ne peut exclure un doute légitime. Il faut reconnaître que la procédure se déroulerait devant une commission dans laquelle les membres du Conseil d'État sont, de très loin, les plus nombreux, et que la sanction serait prononcée par le vice président... Imagine-t-on un instant que le Conseil d'État, siégeant en formation contentieuse, annulerait ensuite une telle décision ? le doute légitime est permis.

L'impartialité objective : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre  4 section 1 § 1 D 2

Colbert tagué, Colbert humilié, mais Colbert nettoyé !

L'anonymisation des décisions de justice prend parfois des allures étranges. Tel est le cas avec l'arrêt rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation le 14 janvier 2026. On y apprend que la statue de M. G. érigée devant la façade de l'Assemblée nationale a été taguée avec une bombe de peinture rouge, et les mots "Négrophobie d'Etat",  inscrits sur le socle. On comprend alors que M. G. est le malheureux Colbert, victime d'une agression par un militant réduisant le colbertisme au seul Code noir. Heureusement pour la statue, les dommages sont légers, et réparés par un simple nettoyage.

Quant à M. O., le militant auteur du tag, il a été condamné par le tribunal correctionnel le 21 juin 2021 à sur le fondement de l'article 322-1 du code pénal, qui sanctionne la "destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui". Il prévoit une peine de 30 000 € d'amende, réduite à 3750 €, lorsqu'il n'est "résulté qu'un dommage léger". En l'espèce, M. O. n'a été condamné qu'à 500 € d'amende, avec sursis, et l'Assemblée nationale, partie civile, a obtenu des dommages et intérêts destinés à couvrir le coût du nettoyage. La condamnation a été confirmée par la cour d'appel de Paris le 5 mai 2025. 

La Cour de cassation casse la décision avec renvoi. On ne doit pas en déduire cependant qu'elle légitime les actions militantes de ceux qui taguent les statues ou repeignent les tableaux de maître avec du potage. Elle se prononce simplement sur le contrôle que doivent exercer les juges du fond, la balance qu'ils doivent opérer entre la liberté d'expression, y compris l'expression symbolique, et la dégradation du bien d'autrui, souvent qualifiée de vandalisme. Et dans l'arrêt du 14 janvier 2026, la Cour précise les critères dont ils doivent faire usage.

La jurisprudence européenne

Les juges considèrent depuis longtemps que la liberté d'expression peut s'exercer selon des modes très variés et sur des supports parfois inattendus. La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), dans un arrêt Murat Vural c. Turquie du 21 octobre 2014, s'est prononcée sur un cas de peinture de statues. Le requérant a été, en l'espèce, condamné à treize ans d'emprisonnement pour avoir déversé de la peinture sur une statue d'Atatürk. Ayant reconnu que le mobile de son acte était son "manque d'affection" pour Atatürk, il a donc été reconnu coupable d'"insulte à la mémoire d'Atatürk". 

Saisie de cette condamnation, la CEDH reconnaît que la condamnation s'analyse comme une ingérence dans la liberté d'expression. Elle condamne les autorités turques pour une violation de l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui garantit la liberté d'expression. Pour la Cour, il ne s'agit pas de sanctionner l'existence même d'une infraction, mais plutôt l'extrême sévérité d'une peine totalement disproportionnée par rapport à la gravité des faits.

Dans l'analyse de l'expression symbolique, la CEDH raisonne très concrètement en examinant la nature du lieu, la finalité de l'action, l'étendue du dommage, les alternatives éventuelles à l'expression symbolique et la sévérité de la peine. Dans la décision Sinkova c. Ukraine du 27 février 2018, la CEDH juge ainsi que la sanction d'une expression symbolique est licite au regard de l'article 10. 

Un collectif d'"artistes" connus pour leurs actions particulièrement provocatrices ont été punis d'une peine de trois ans de prison dont deux avec sursis pour avoir profané la tombe du soldat inconnu. Ils avaient allègrement marché dessus pour faire cuire des oeufs au plat sur la flamme du souvenir. A leurs yeux, il s'agissait de protester contre la politique de l'État relative à l'utilisation du gaz naturel. Dans ce cas, la CEDH a jugé que, contrairement à Murat Vural, les autorités avaient fait preuve, "vu les circonstances de la cause" d'une certaine mansuétude. La condamnation n'était donc pas disproportionnée, si l'on considère que les intéressés entendaient faire valoir des revendication, et donc exercer leur liberté d'expression symbolique.

La décision de la chambre criminelle du 14 janvier 2026 donne aux juges du fond une grille d'analyse de cette jurisprudence européenne.

Portrait de Philippe de Champaigne. 1655

Les éléments d'analyse

Les juges du fond doivent d'abord se demander si le comportement du requérant relève ou non de l'expression symbolique. En l'espèce, ils ont répondu positivement, en suivant la jurisprudence de la Cour du cassation du 1er juin 2022. A propos d'un militant anti-publicité qui avait tagué des panneaux publicitaires de la société J. C. Decaux, la Cour déclarait que cette action relève de la liberté d'expression. Et elle sanctionne les juges du fond, non pas en raison de la gravité de la sanction qui se limite à une amende de 900 €, mais parce qu'ils n'ont pas exercé leur contrôle de la proportionnalité de la sanction au regard de la liberté d'expression.

Les juges se sont ensuite interrogés sur l'éventuel débat d'intérêt général que peut susciter l'action symbolique contestée. C'est ce que la Cour de cassation avait fait le 18 mai 2022 dans l'affaire des "décrocheurs", groupe de joyeux militants qui avaient investi une mairie et étaient partis en emportant le portrait du Président de la République. Le vide ainsi laissé était censé symboliser l'absence de politique relative au changement climatique. Dans l'affaire des tags, il est n'est pas contesté que la traite négrière et l'esclavage sont des questions qui relèvent de l'intérêt général. Le Code noir de Colbert se rattache donc à ce débat.

Jusque là, la Cour de cassation adhère à l'appréciation des juges du fond. Mais précisément, ces derniers n'ont pas convenablement apprécié la nécessité de la condamnation pénale dans le cas d'espèce. Au contraire, ils ont renversé la charge de la preuve en exigeant du requérant qu'il démontre le caractère nécessaire de son action par rapport à d'autres expressions symboliques. Et ils ont même fait observer que des manifestations en vue d'obtenir le déboulonnage de Colbert étaient restées sans résultat.

Cette fois, les juges ont commis une erreur de droit. En effet l'effet prêté à une action revendicative est sans effet sur l'analyse du caractère disproportionné ou non d'une ingérence dans la liberté d'expression sur un sujet d'intérêt général. La cassation est donc prononcée, et l'affaire renvoyée devant la cour d'appel autrement composée.

Sur le fond, l'arrêt du 14 juin 2026 semble logique, conforme à la jurisprudence européenne. Il fait preuve d'un certain réalisme en définissant des critères précis pour juger de ce type d'affaires. Sans doute, mais on doit reconnaître que l'appréciation de la nécessité de la condamnation est plus ou moins réalisée au doigt mouillé. 

La protection des oeuvres d'art mérite certainement davantage d'attention qu'une jurisprudence pénale qui se montre très bienveillante lorsque les dommages sont demeurés modestes. Observons d'ailleurs qu'en tout état de cause la responsabilité civile peut être mise en jeu, et que ces actions risquent de se révéler onéreuses pour leurs auteurs. Il n'empêche que cette ette tolérance en matière pénale envoie un message un peu fâcheux aux militants de toutes sortes tentés par ce type d'action. Cette mansuétude ne risque-t-elle pas de les inciter à s'engager dans des actions plus radicales, et donc plus dangereuses pour les oeuvres d'art ? La seule solution serait sans doute que le législateur se préoccupe de ces actions symboliques en prévoyant une échelle des peines un peu plus lisible. Quant à Colbert, il souhaiterait sans doute enfermer ses agresseurs dans la forteresse de Pignerol, comme Fouquet...

Le débat d'intérêt général : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre  8  section 4 § 1 C