La première décision est particulièrement importante car c'est la première fois que le Conseil se prononce sur la déclaration d'intérêts d'un ministre. Saisi par le Premier ministre, il juge que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) a pour mission de vérifier si l'ensemble des intérêts déclarés par un ministre sont d'une intensité suffisante pour influencer, ou sembler influencer, l'exercice impartial de ses fonctions. Mais il ne lui appartient pas, ajoute le Conseil d'État, de se prononcer sur l'existence d'un risque pénal. La délibération de la HATVP est donc annulée.
La seconde décision porte, quant à elle, sur la mobilité envisagée par le même Eric Lombard, à l'issue de ses fonctions ministérielles. La HATVP a estimé, dans une autre délibération, que son choix de rejoindre en octobre 2025 la Société du Grand Théâtre des Champs Elysées comme membre du conseil d'administration était incompatible avec les fonctions qu'il avait exercées comme directeur général de la Caisse des Dépôts et Consignations jusqu'en décembre 2024. Le Conseil d'Etat annule cette seconde délibération, comme la première. Il estime que la HATVP n'a pas à déterminer si les éléments constitutifs du délit de prise illégale d'intérêts sont en l'espèce réunis. Elle doit seulement apprécier le risque qu'ils le soient. La différence est de taille, car le contrôle de ce risque relève du Conseil d'État.
On comprend donc que ces décisions ont surtout pour effet de placer la HATVP sous le contrôle étroit du Conseil d'État.
La HATVP
La HATVP a été créée par la loi du 11 octobre 2013, à la suite de l'affaire Cahuzac. Autorité administrative indépendante, elle dispose d'un collège associant des membres de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Cour des comptes, ainsi que des membres nommés par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Ses missions se sont progressivement étendues. Au contrôle des déclarations de patrimoine et d'intérêts des responsables publics se sont ajouté la prévention des conflits d'intérêts, le contrôle des mobilités entre le secteur public et le secteur privé, la régulation du lobbying et, plus récemment, la transparence des activités d'influence étrangère.
Les dispositifs mis en oeuvre demeurent toutefois exclusivement préventifs. Éric Lombard devait déclarer patrimoine et intérêts détenus au moment de son entrée au gouvernement ainsi que durant les cinq années précédentes. La HATVP pouvait demander des explications et des documents, formuler des observations et finalement saisir le parquet. En l'espèce des signalements au parquet ont bien été effectués, mais par des tiers, pas par la Haute Autorité. A ce jours, aucune poursuite ne semble avoir été engagée.
Avoir un bon copain. Henri Garat
Le chemin du Paradis. Max de Vaucorbeil. 1930
Le conflit d'intérêts
L’article 2 de la loi de 2013 définissait le conflit d’intérêts comme une interférence entre un intérêt public et d’autres intérêts publics ou privés susceptible d’influencer, ou de paraître influencer, l’exercice impartial d’une fonction.
En mai 2025, la HATVP a examiné les intérêts déclarés par Éric Lombard, ancien directeur de la Caisse des Dépôts, ayant exercé des responsabilités dans différentes sociétés du groupe. Elle considère alors qu'il pourrait être exposé à des conflits d'intérêts, voire au délit de prise illégale d'intérêts prévu par l'article 432-12 du code pénal. Elle préconise donc des déports concernant la Caisse des Dépôts, la Poste, Bpifrance et le Grand Théâtre des Champs Élysées. Concrètement, cela signifie que ses compétences dans le contrôle de ces institutions seraient transférées au Premier ministre.
Le Conseil d'Etat concède que la cessation d'une fonction n'efface pas nécessairement les liens d'intérêts susceptibles de compromettre l'impartialité d'un membre du gouvernement. Il est vrai que c'est le principe même de la loi.
En revanche, il fait une lecture étroite de la compétence de la HATVP. Il affirme en effet qu'elle ne saurait déduire de l'activité concurrentielle exercée par une filiale l'existence d'intérêts divergents de ceux de l'établissement public qui la contrôle. Une telle appréciation exige une véritable enquête, examen des statuts, de la gouvernance, de l'actionnariat et du fonctionnement de la société. Le risque de conflit d'intérêts ne se présume pas la HATVP n'est pas compétente pour se prononcer. La prévention des conflits d'intérêts dans les grands groupes publics devient clairement plus difficile.
L'appréciation du risque pénal
Pour le contrôle d'une déclaration ministérielle, la HATVP ne peut donc apprécier le risque de commission du délit de prise illégale d'intérêts. Pour le Conseil d'État, la loi de 2013 ne lui confère pas une telle compétence.
Certes, mais dans son arrêt du 4 novembre 2020, le même Conseil d'État avait pourtant jugé que la Haute Autorité pouvait apprécier le risque pénal lors du contrôle des mobilités d'agents publics vers le secteur privé. Il avait même reconnu que ses avis dans ce domaine étaient susceptibles de recours. Appliquant cette jurisprudence, il avait ainsi admis, dans une décision du 20 juin 2023, la légalité de l'avis d'incompatibilité d'un ancien secrétaire d'État au numérique qui souhaitait intégrer le conseil d'administration d'Atos. La HATVP était alors considérée comme compétente pour apprécier le risque de prise illégale d'intérêts, délit prévu par l'article 432-13 du code pénal. Surtout, la seconde décision du 29 octobre 2026, concernant cette fois la mobilité d'Éric Lombard, confirme que la Haute Autorité peut, dans ce cas, apprécier le risque pénal.
On peut résumer la jurisprudence fort simplement. Quand un ministre entre au gouvernement, il est interdit d'apprécier le risque pénal à partir des éléments figurant dans sa déclaration. Quand il quitte le gouvernement et organise sa mobilité, il devient possible d'apprécier le risque pénal.
Certes, l'article L 124-12 du code général de la fonction publique autorise expressément cette appréciation en matière de mobilité, alors que la loi de 2013 ne mentionne pas formellement cette appréciation dans le cas des déclarations d'intérêts des ministres. C'est évidemment le motif essentiel du Conseil d'État pour justifier son interprétation.
Mais cela ne retire rien au caractère très discutable de la distinction. Pourquoi prévenir un délit potentiel lorsqu’un ministre quitte ses fonctions et redevient un fonctionnaire qui veut pantoufler, mais interdire cette appréciation lorsqu’un ministre entre au Gouvernement ? Il ne s'agit pourtant pas de constater une infraction constituée, fonction réservée au juge pénal, mais simplement d'en prévenir la réalisation.
Couper les ailes de la HATVP
De ces deux décisions, on pourrait conclure que le Conseil d'État ne fait que prendre acte d'une lacune du législateur. Si ce n'est que le droit positif tend à alléger, autant que possible, les contraintes liées à la lutte contre la corruption. La loi du 22 décembre 2025 réduit ainsi la définition du conflits d'intérêts à l'interférence entre intérêts publics et intérêts privés, comme si les conflits entre intérêts publics n'existaient pas.
Quant à la HATVP, elle se trouve entravée par un mouvement contradictoire. D'un côté, ses compétences ont été élargies, de l'autres, ses moyens juridiques demeurent inégaux selon ses missions et généralement peu efficaces. Elle peut bénéficier du concours de l'administration fiscale, mais seulement pour les déclarations de patrimoine. Elle peut faire des contrôles sur place sur autorisation judiciaire, mais seulement en matière de lobbying. Ses possibilités de sanction restent très modestes.
Les deux décisions du 29 octobre 2026 témoignent ainsi d'une orthodoxie contentieuse qui conduit à couper les ailes d'une institution pourtant fort utile. Il ne reste qu'à espérer qu'elles permettront d'ouvrir le débat déjà engagé par le président de la HATVP, Jean Maïa qui, dans le bilan de l'institution, en mai 2026 avait demandé le renforcement de son droit de communication et de son pouvoir de sanction, en cas de manquement déclaratif. Il suggérait même de rebaptiser l'institution "Haute Autorité pour l'intégrité publique". Le 30 septembre 2026, le gouvernement a annoncé un projet de loi qui ne semble pas avoir été déposé, à ce stade.
En tout cas, pour le moment Éric Lombard peut remercier le Conseil d'État. Le fait de soustraire certains biens, notamment immobiliers, dans sa déclaration de patrimoine n'était sans doute qu'une petite erreur matérielle. Quant à sa mobilité, elle est acquise, et un confortable pantouflage lui permet d'oublier la brièveté de ses fonctions ministérielles. Heureusement que le Conseil d'État est protecteur des libertés publiques... et champion de la lutte contre la corruption.
Les autorités administratives indépendantes dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 3 section 3 § 1
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