La "garde biterroise" essuie une défaite

Le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a décidé, le 19 janvier 2016, la suspension de la délibération du conseil municipal de Montpellier adoptée le 15 décembre 2016,   créant la Garde Biterroise. La lecture du registre de ces délibérations indique que les personnes appelées à servir dans la Garde Biterroise sont "des citoyens volontaires dont l'expérience et la qualification (...) les amènent à apporter leur aide à la collectivité". Leurs missions "consistent essentiellement" en des "gardes statiques devant les bâtiments publics et des déambulations sur la voie publique". Si l'ordre public est menacé, ils doivent alerter les forces de l'ordre, c'est-à-dire, dans le cas de Béziers, les polices nationale et municipale. Il est précisé qu'ils ne peuvent, "quelles que soient les circonstances", participer à des opérations de maintien de l'ordre ou constater des infractions. 

La délibération du Conseil municipal de Béziers offre ainsi une apparence parfaitement lisse. Elle a pourtant suscité un large débat. Les uns louaient une initiative "citoyenne" permettant aux habitants de prendre en charge, au moins partiellement, leur propre sécurité. Les autres s'inquiétaient de la création d'une "milice". Le préfet de l'Hérault, Pierre Bousquet, s'est, quant à lui, borné à appliquer la loi. Après avoir dûment informé Robert Ménard, maire de Béziers, de l'illégalité de la délibération et en avoir vainement demandé le retrait, il a utilisé la procédure de déféré administratif. Elle permet au préfet de saisir le juge administratif d'une délibération votée par un conseil municipal afin d'en obtenir l'annulation. En cas d'urgence, il peut, en même temps, en demander la suspension sur le fondement de l'article L 544-1 du code de la justice administrative.

Le juge des référés ordonne donc cette suspension, ce qui n'est pas surprenant si l'on considère un peu sérieusement les textes et la jurisprudence antérieurs. Certes, la mairie de Béziers s'est efforcée de trouver des fondements juridiques à la création de la Garde Bitteroise, mais il faut bien reconnaître qu'ils étaient fragiles et même très fragiles. Le juge n'a donc pas de difficulté à trouver des moyens juridiques permettant de créer un "doute sérieux" sur la légalité de la délibération qui lui est soumise (art. L 2131-6 al. 3 cja).

"Voisins vigilants"

Ecartons d'emblée la référence à  Voisins vigilants, seul fondement que la ville de Béziers affiche avec complaisance sur son site internet, mais auquel elle ne se réfère plus devant le juge administratif. Au contraire, elle affirme que la "délibération ne fait pas référence au dispositif Voisins vigilants", l'erreur de droit liée à cette référence étant alors considérée comme un moyen inopérant. Sans doute doit-on en déduire que Voisins Vigilants sert uniquement à faire croire aux habitants de Béziers que la Garde Bitteroise dispose d'un fondement juridique ?

Reposant sur un principe de solidarité de voisinage, le dispositif Voisins vigilants est prévu par une circulaire Guéant du 22 juin 2011 relative au dispositif de participation citoyenne. Il vise à sensibiliser les habitants d'une commune ou d'un quartier dans trois domaines bien précis. D'une part, il s'agit d'accomplir des actes élémentaires de prévention de la délinquance, comme faire le tour de la maison d'un voisin qui s'est absenté et ramasser son courrier. D'autre part, observer des actions éventuellement suspectes, par exemple la présence de démarcheurs trop insistants. Enfin, avoir le réflexe de signaler aux autorités de police les faits "anormaux" dont on est témoin (dégradations, incivilités ...). 

Il est évident que que la Garde Bitteroise n'a rien à voir avec ce dispositif. D'une part, les missions qui lui dévolues sont très différentes : elles ne reposent pas sur une sensibilisation individuelle mais sur une action concertée et groupée. D'autre part, le dispositif Voisins vigilants repose sur une coopération entre les citoyens et les "acteurs locaux de la sécurité", c'est-à-dire non seulement les collectivités territoriales mais aussi, et surtout, les services de la police nationale et de la gendarmerie. Dans le cas de Béziers, la délibération a été votée sans concertation, et c'est d'ailleurs l'une des causes du déféré du préfet.

La poursuite impitoyable. Arthur Penn. 1966

 Marlon Brando et Robert Redford

 

La mission de sécurité

Le "doute sérieux", et même très sérieux apparaît plus nettement si l'on considère l'organisation juridique de la mission de sécurité dans les collectivités territoriales. C'est, en effet, un domaine sur lequel l'Etat conserve un contrôle important. L'article L 111 du code de la sécurité intérieure (csi) confie à l'Etat "le devoir d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens". Les dispositifs locaux de sécurité doivent donc être définis par voie réglementaire, en accord entre l'Etat, les collectivités locales et les différents acteurs de la sécurité. En l'espèce, la ville de Béziers a pris une initiative qui n'a jamais donné lieu à une concertation.

Le préfet n'a pas davantage été saisi, alors que l'article L 122-1 csi précise qu'il "anime et coordonne l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure". Le maire n'a donc pas de réelle autonomie dans ce domaine. Certes, l'article L 2211-1 du code général des collectivités territoriales précise qu'il "concourt à la politique de prévention de la délinquance", mais il ajoute immédiatement que cette compétence s'exerce dans les conditions posées par le code de sécurité intérieure. 

Ces éléments montrent que la police constitue un service public qui, par nature, ne saurait être délégué à des personnes privées. Une jurisprudence constante le réaffirme d'ailleurs régulièrement depuis l'arrêt d'assemblée Commune de Castelnaudary du 17 juin 1932. La délibération du conseil municipal de Béziers est donc, à cet égard, entachée d'une triple erreur de droit, ce qui signifie en l'espèce qu'elle viole trois dispositions législatives. 

Les collaborateurs occasionnels

Sans doute conscient de ce problème, le maire de Béziers s'appuie sur l'idée que les membres de la Garde Bitteroise seraient des collaborateurs occasionnels du service public. Pour Robert Ménard, "dès lors qu’une personne privée accomplit une mission qui normalement incombe à la personne publique, elle collabore au fonctionnement du service public et a donc la qualité de collaborateur occasionnel ou bénévole". Et de citer l'arrêt Cames de 1895, arrêt qui ne présente plus aujourd'hui qu'un intérêt historique. Il avait en effet pour objet d'indemniser les accidents du travail, à une époque où aucune assurance ne protégeait les ouvriers de l'Etat.

En tout état de cause, la théorie du collaborateur occasionnel ne peut être invoquée que dans le contentieux de la responsabilité, lorsqu'une personne subit un dommage du fait de sa participation au service public. Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque la mairie de Béziers invoque cette théorie pour justifier l'activité des membres de la Garde Bitteroise, et non pas pour fonder la réparation d'un préjudice. 

Surtout, la jurisprudence considère que le collaborateur occasionnel peut intervenir, soit en cas de carence ou d'insuffisance des services compétents, soit en cas d'urgence. Dans le premier cas, on citera le citoyen qui tire le feu d'artifice du 14 juillet à la demande du maire et qui se blesse (CE, Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine). Dans le second cas, celui qui se noie en cherchant à porter secours à des nageurs en difficulté (CE, Sect. 25 septembre 1970, Commune de Batz-sur-mer). Les membres de la Garde Bitteroise, quant à eux, n'interviennent pas pour compenser l'insuffisance des services de police. Au contraire, la mairie affirme qu'ils viennent les assister. Ils n'agissent pas davantage dans l'urgence, d'autant qu'ils n'ont pas vocation à intervenir pour mettre fin à d'éventuelles atteintes à l'ordre public. 

Le "doute sérieux" sur la légalité de la délibération de la ville de Béziers s'analyse ainsi comme une certitude de son illégalité. Une dernière question s'impose alors : le maire de Béziers est-il si ignorant sur l'étendue de sa propre compétence qu'il n'a pas vu l'énormité de cette illégalité ? On peut en douter, car la ville de Béziers n'est tout de même pas un village dépourvu de services juridiques, et il est certain que le préfet a demandé le retrait de la délibération avant d'user du déféré. On doit donc en déduire que cette délibération, comme beaucoup d'autres décisions de la ville de Béziers, relève de la posture politique et de la communication électorale.