La liberté de manifester en Suisse, et en France

Le dimanche 11 mars 2012, différentes votations ont eu lieu en Suisse. Parmi celles-ci, une proposition genevoise durcissant considérablement le régime juridique de la liberté de manifester a été adoptée par 53, 9 % des voix. Observons d'emblée qu'il s'agit d'un texte adopté par le Grand conseil de la République et canton de Genève, et non pas d'une loi de la Confédération helvétique. La question est d'importance, car les opposants à ce texte envisagent déjà la saisine du tribunal fédéral, afin d'apprécier précisément sa conformité au droit fédéral. 

Dans un pays aussi démocratique que la Suisse, on est évidemment tenté de s'étonner de l'adoption par référendum d'un texte qui porte atteinte à la liberté de manifester. A sa manière, cette loi illustre ainsi parfaitement la distinction entre la démocratie et l'Etat de droit. Mais ce n'est pas son seul intérêt, loin de là. Car la comparaison de la loi genevoise avec la législation française montre aussi comment le mode d'aménagement juridique d'une liberté peut conduire à la vider plus ou moins de son contenu. 

Un régime d'autorisation

A Genève, le droit de manifester est soumis à un régime d'autorisation. Ce n'est d'ailleurs pas une innovation de la loi de 2012, ce principe figurant déjà dans le texte antérieur du 26 juin 2008. On sait que Georges Morange, dans sa grande thèse sur l'organisation des libertés publiques, distinguait trois modes d'organisation : 

• le régime répressif, dans lequel chacun exerce librement sa liberté, sauf à avoir à répondre a posteriori des abus de cette liberté devant le juge pénal. 
• le régime de déclaration préalable, dans lequel on peut exercer sa liberté après une déclaration effectuée auprès de l'autorité administrative ou judiciaire. Cette dernière ne peut cependant refuser de prendre acte de cette déclaration et ne peut donc pas s'opposer à l'exercice de la liberté en cause. 
• le régime d'autorisation enfin, le plus attentatoire à l'exercice de la liberté, puisque celui-ci est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'administration. Cette dernière dispose alors d'un pouvoir discrétionnaire, ce qui signifie qu'elle peut répondre favorablement ou défavorablement à la demande d'autorisation qui lui est adressée. 

La loi genevoise se place donc dans la troisième catégorie, la plus rigoureuse pour l'exercice des libertés. Sur ce point, elle est nettement plus sévère que la législation français qui soumet la liberté de manifester à un régime de déclaration préalable, depuis un ancien décret-loi du 23 octobre 1935.

Un régime de dissuasion

Le régime juridique mis en place à Genève révèle surtout une volonté de dissuader les organisateurs de manifestations. Certains y voient le résultat d'un véritable traumatisme causé par les manifestations anti-OMC très violentes qui s'étaient déroulées sur les bords du Léman en novembre 2009. La nouvelle loi prévoit une responsabilité des organisateurs en cas de dégâts provoqués lors de la manifestation, quand bien même ces dégradations seraient le fait de casseurs tout à fait extérieurs au mouvement de protestation.  En cas de débordements, les autorités de police genevoises peuvent également de refuser aux organisateurs toute autorisation de manifester pour une durée de cinq années. 

Sur le plan de la procédure d'autorisation, les organisateurs sont entièrement soumis à la volonté de l'administration genevoise qui peut imposer l'itinéraire, ou prescrire que la manifestation se tiendra dans un lieu déterminé, sans déplacement. Enfin, elle peut imposer au demandeur d'autorisation la mise en place d'un service d'ordre qui devra "collaborer avec la police et se conformer à ses injonctions". 

Il faudra donc bien du courage pour organiser une manifestation à Genève, sachant notamment que l'on peut être condamné pour des dommages que l'on n'a pas commis. 

Le droit français se montre beaucoup moins rigoureux, même si les atteintes à la liberté de manifester savent se montrer plus subtiles. 

Manifestation autorisée en Suisse

Le droit français : des atteintes plus subtiles

La législation de notre pays ne fait pas peser sur les organisateurs des manifestations la responsabilité des dommages causés par d'éventuels casseurs. Une telle disposition serait d'ailleurs probablement déclarée inconstitutionnelle au nom du principe d'individualisation de la peine pénale. La loi du 2 mars 2010 vise au contraire à sanctionner les "violences de groupes" c'est à dire les auteurs directs des dégâts. A cet égard, ce texte se situe dans la droite ligne de la célèbre loi "anti-casseurs" de 1970 qui doublait les peines, lorsque l'infraction était commise en groupe. Le texte de 2010 punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende "le fait (...) de participer sciemment à un groupement, même formé de façon temporaire, en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, de violences volontaires contre les personnes ou de destructions (...) de biens" (art. L 222-14-2 c. pén). Pour être condamné, il n'est pas indispensable d'avoir commis ces dégradations, il suffit de s'y être "préparé". Et cette "préparation" est démontrée par des "faits matériels" que le législateur laisse au juge le soin d'apprécier en fonction des circonstances de l'affaire.  

D'une manière plus générale, le régime de déclaration préalable se heurte directement au pouvoir de police administrative qui pèse comme une menace sur les organisateurs. Dans les faits, la déclaration est réalisée auprès du maire ou de la préfecture de police. Contrairement aux principes gouvernant le régime de déclaration préalable, ces autorités ne se bornent pas à prendre acte de la déclaration. Elles engagent le plus souvent une négociation, dans le but d'assurer la conciliation entre la liberté de manifester et les nécessités de l'ordre public. On va ainsi négocier l'itinéraire pour permettre aux forces de police de police de garantir la sécurité, l'heure ou le jour pour tenir compte de telle ou telle contrainte. Dans la pratique, les organisateurs sont contraints d'accepter les demandes des autorités de police, dès lors que cette dernière conserve toujours la possibilité d'interdire une manifestation s'il s'avère impossible d'assurer l'ordre public. Certes cette interdiction est soumise au contrôle de proportionnalité du juge administratif, mais le recours sera jugé plusieurs mois après les faits, une fois que tout le monde aura oublié l'objet même de la manifestation. 

La loi genevoise, en dépit de son adoption par le voie du référendum, risque cependant d'être remise en cause, soit par le tribunal fédéral, soit par la Cour européenne. L'arrêt Ezelin c. France du 26 avril 1991 précise en effet que la liberté de manifester est protégée par l'article 11 de la Convention européenne, dès lors qu'elle s'exerce pacifiquement. Le droit français organisant la liberté de manifester n'est pas, quant à lui, réellement remis en cause, sans doute parce que personne ne conteste la nécessité d'une coopération entre organisateurs et force de police. On assiste pourtant à une sorte de glissement d'un régime de déclaration préalable de droit vers un régime d'autorisation de fait.