Le retrait de la qualité de réfugié

Dans un arrêt du 18 novembre 2021, le Conseil d'État donne d'intéressantes précisions sur le contrôle de la décision de retrait de la qualité de réfugié.

 

Une procédure lente

 

En juin 2016, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a mis fin au statut de réfugié qui avait été accordé à M. B., ressortissant d'origine tchétchène. Le 28 février 2020, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a annulé ce retrait, et c'est précisément cette décision qui est, à son tour, annulée par le Conseil d'État en cassation. La décision est donc renvoyée à la CNDA qui devra se prononcer une nouvelle fois. Ce simple rappel de procédure illustre parfaitement l'engorgement des juridictions en matière de droit des étrangers. Entre le retrait de la qualité de réfugié et la décision du Conseil d'État, il s'est passé plus de cinq ans, et la procédure n'est pas terminée. 

La lenteur de cette procédure est, en partie, à l'origine de la décision de la CNDA. Elle a en effet considéré que la présence de M. B. ne constituait plus, à la date de sa décision c'est-à-dire en février 2020, "une menace grave pour la société française". Condamné par le tribunal correctionnel le 12 mars 2013 à une peine de cinq ans d'emprisonnement dont un an avec sursis pour des faits de vol avec violences et de violences en réunion à l'encontre de deux personnes qu'il a agressées à leur domicile, M. B. n'avait en effet pas commis de nouvelle infraction depuis sa sortie de prison, en novembre 2015. Une telle jurisprudence permettait ainsi d'utiliser la lenteur de la procédure de manière positive.

L'article L 711-6 ceseda

Le Conseil d'État annule cette décision, en s'appuyant directement sur les termes mêmes de l'article L. 711-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda). Celui-ci prévoit avec une grande précision les conditions du retrait de la qualité de réfugié, énonçant deux séries de critères, divisés en deux alinéas.

La CNDA s'appuyait sur le second alinéa qui autorise le retrait lorsque le personne a été condamnée (...) "soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de dix ans d'emprisonnement, et sa présence constitue une menace grave pour la société française". M. B. a été effectivement condamné pour un délit puni de dix ans d'emprisonnement, même s'il n'a été condamné qu'à cinq ans avec un an de sursis. Ce second alinéa ajoute toutefois une condition cumulative, selon laquelle la présence de l'étranger sur le territoire doit constituer "une menace grave pour la société française". Dans le cas de M. B, la Cour considère qu'il ne constitue plus une "menace grave", puisqu'il n'a pas commis de nouvelle infraction depuis sa sortie de prison.

Sur ce point, la CNDA va à l'encontre de la jurisprudence du Conseil d'État, déjà clairement affirmée dans un arrêt du 10 juin 2021 : "la seule circonstance qu'un réfugié, condamné pour des faits qui, lorsqu'ils ont été commis, établissaient que sa présence constituait une menace grave pour la société, se soit abstenu, postérieurement à sa libération, de tout comportement répréhensible, n'implique pas, par elle-même, du moins avant l'expiration d'un certain délai, et en l'absence de tout autre élément positif significatif en ce sens, que cette menace ait disparu".

Le Conseil d'État estime ainsi cette motivation insuffisante et reproche à la CNDA de n'avoir pas pris en considération l'autre critère, celui figurant dans l'alinéa 1 de l'article L 711-6 ceseda. Il permet en effet le retrait de la qualité de réfugié si "il y a des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l'Etat". Et le Conseil d'État énumère ensuite les éléments qui auraient dû être pris en considération par la CNDA. Alors que l'un de ses frères avait été condamné pour des actes de terrorisme, M. B. s'est fait remarquer, durant sa détention par "une pratique rigoriste de l'islam" et par sa proximité avec des détenus condamnés pour terrorisme. Ensuite, après sa sortie de prison, il continué ce type de fréquentation et a même été soupçonné de participer au recrutement d'anciens co-détenus pour le "djihad". Tout cela pouvait conduire à considérer que la présence de M. B. sur le territoire constituait une "menace grave pour la sûreté de l'Etat". 

La décision de la CNDA est donc logiquement censurée, parce qu'elle a omis de contrôler la légalité de la décision au regard du premier alinéa de l'article L 711-6 ceseda.

 

Gayaneh. Katchatourian. Danse du sabre

Ballet Marinsky. 2014
 

 

Le contrôle de cassation

 

La décision s'inscrit dans le droit commun du contrôle de cassation du Conseil d'État, sa mission étant alors de s'assurer que les juges du fond ont  convenablement appliqué le droit en vigueur. La CNDA semble cependant quelque peu rétive, car, dans un arrêt du 10 juin 2021, le Conseil d'État avait déjà affirmé que "la seule circonstance qu'un réfugié, condamné pour des faits qui, lorsqu'ils ont été commis, établissaient que sa présence constituait une menace grave pour la société, se soit abstenu, postérieurement à sa libération, de tout comportement répréhensible, n'implique pas, par elle-même, du moins avant l'expiration d'un certain délai, et en l'absence de tout autre élément positif significatif en ce sens, que cette menace ait disparue".

Pour bien montrer l'étendue de son contrôle, le Conseil d'État a rendu, le même jour, un second arrêt M. C., dans lequel il censure de la même manière une décision de la CNDA. A propos d'un autre ressortissant tchétchène, la Cour avait accueilli le recours contre le retrait de sa qualitié de réfugié, au motif qu'il s'était bien comporté en détention et avait affirmé sa volonté de rompre avec ses erreurs du passé. Sans doute, mais le Conseil d'État rappelle que la Cour doit vérifier si la présence de l'intéressé emporte une "menace grave pour la sûreté de l'État". Or, il avait participé à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme, organisé le départ en Syrie d'une ressortissante française et tenté lui même de s'y rendre pour rejoindre l'État islamique. Dans une telle situation, le Conseil d'Etat estime que la CNDA n'a pas exercé son contrôle avec une intensité suffisante.

Cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre européen, tel qu'il a été défini par la directive du 13 décembre 2011, dont l'article 14 est directement à l'origine des dispositions de l'article L 711-6 ceseda. Logiquement, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dans un arrêt du 14 mai 2019. estime ces dispositions conformes au droit européen, Elle précise que les juges internes doivent apprécier avec rigueur les conditions posées par ces dispositions. Le Conseil d'État, dans une décision du 19 juin 2020 reprend exactement la formulation des juges européens, procède à cette appréciation, et s'efforce de contraindre la CNDA à faire de même.

Un problème se pose toutefois si l'on considère les suites de la décision de retrait de la qualité de réfugié. Cet acte a été pris en effet, parce qu'il constitue le préalable indispensable à l'expulsion de l'intéressé. D'origine tchétchène, M. B. devrait ainsi être expulsé vers la Russie, et la difficulté juridique est précisément là. Dans l'arrêt K.I. c. France du 15 avril 2021, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'est prononcée sur un cas très comparable. Elle a estimé qu'un ressortissant tchétchène condamné en France pour terrorisme risquait, une fois expulsé en Russie, d'y être exposé à des traitements inhumains ou dégradants au sens de l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Autrement dit, le retrait de la qualité de réfugié est sans influence sur le contrôle de ce risque. Il ne fait guère de doute que M. B. court un risque identique car, même s'il n'a pas été directement condamné pour des faits liés au terrorisme, sa sympathie pour le "djihad" est la cause essentielle du retrait de la qualité de réfugié. Après les cinq années de contentieux lié au retrait de la qualité de refusé, quelques années de plus devront sans doute être consacrées au contentieux de l'expulsion, si elle intervient.

Sur lla qualité de réfugié  : Chapitre 5 section 2, § 1 A du Manuel