La liberté de manifestation au coeur du débat

Le présent article est le texte original de la tribune publiée par Le Monde du 5 février 2019, sous l'intitulé : "Loi anticasseurs : "Il s'agit d'empêcher qu'une manifestation se transforme en émeute". Le titre d'origine a été rétabli de même que les intertitres, également modifiés par le journal. 

Le parlement débat actuellement de la proposition de loi visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs. Les échanges sont très vifs dans l’hémicycle comme dans les médias, et l’invective prend souvent le pas sur l’analyse juridique. Peu importe le contenu du texte, dès lors qu’il s’agit de mobiliser l’opinion. On a vu ainsi un parlementaire déclarer que l’on « se croirait revenu au régime de Vichy », oubliant sans doute que ce dernier avait purement et simplement supprimé la liberté de manifestation. 

Le spectre de la loi anti-casseurs

La disqualification du texte se retrouve dans une référence constante à la loi « anti-casseurs », comme s’il s’agissait de son nom officiel. Cette formulation permet d’agiter le spectre d’une ancienne loi de 1970, depuis longtemps abrogée mais tristement célèbre pour avoir organisé une responsabilité pénale collective, grossièrement anticonstitutionnelle. L’actuelle proposition, déposée par Bruno Retailleau et un groupe de sénateurs LR, avait opté pour une responsabilité collective, civile et non pas pénale, en matière de dommages causés par les manifestants violents. Mais cette disposition a été retirée devant l’Assemblée nationale, lorsque le gouvernement a repris à son compte la proposition. Le texte actuel n’a donc plus aucun rapport, même lointain, avec la célèbre loi anti-casseurs, mais son nom lui demeure attaché comme un signe d’infamie.

Sa lecture conduit pourtant à un jugement plus nuancé. Il ne mérite sans doute pas un tel opprobre, mais ses huit articles ne suscitent pas davantage un enthousiasme excessif.

Après son passage devant la commission des lois de l’Assemblée, il ne subsiste guère de dispositions pénales dans le texte. La peine attachée à l’infraction de dissimulation du visage au sein ou aux abords immédiats d’une manifestation, déjà constitutive d’une contravention, est alourdie : il s’agit désormais d’un délit puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. Cette disposition n’emporte aucune atteinte à la liberté de manifester, car un manifestant pacifique n’a évidemment pas besoin de se cacher le visage. Est également créée une peine spécifique d’interdiction de participer à une manifestation, qui ne peut excéder une durée de trois ans et qui est prononcée par le juge pénal, à l’issue d’une procédure contradictoire. Quant à l’élargissement des poursuites aux simples participants à une manifestation non déclarée, et non plus aux seuls organisateurs, cette disposition, pourtant annoncée par le Premier ministre, ne figure pas dans le texte.

Pendant les grèves de 1938 chez Citroën. Willy Ronis.

Entre le préfet et le juge administratif

L’essentiel du texte est donc consacré à la prévention des violences et il s’agit d’empêcher qu’une manifestation se transforme en émeute. La disposition la plus contestée est l’interdiction individuelle de manifester prévue par l’article 2. Certes, elle figure déjà dans l’ordre juridique, mais comme peine complémentaire prononcée par le juge pénal. L’actuelle proposition confère cette fois à l’autorité administrative, c’est-à-dire au préfet, une compétence spécifique en ce domaine, lorsqu’ « il existe des raisons sérieuses de penser » que le comportement de la personne « constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public ». La formulation a quelque chose de déjà vu : c’était exactement celle utilisée pour justifier une mesure d’assignation à résidence sur le fondement de l’état d’urgence. Le texte donne toutefois quelques précisions en ajoutant que cette interdiction pourra s’appliquer à une personne, soit qui s’est déjà rendue coupable d’infractions violentes lors de manifestations, soit qui « appartient à un groupe ou entre en relation de manière régulière » avec des individus incitant ou facilitant ce type d’infractions.

Le flou de ces notions n’échappe à personne. Mais la décision du préfet de police sera soumise au contrôle du juge administratif et il sera possible d’obtenir en référé, c’est-à-dire en 48 heures, la suspension de l’arrêté d’interdiction. En matière d’assignation à résidence décidée sur le fondement de l’état d’urgence, les juges n’ont pas hésité à prononcer de telles suspensions lorsque la menace que représentait la personne ne leur semblait pas suffisamment grave ou lorsque ses relations avec un groupe terroristes étaient trop ténues. Rien ne permet de penser que la juridiction administrative sera moins protectrice en matière d’interdiction de manifester qu’elle l’a été dans son contrôle de l’état d’urgence. Le texte précise d’ailleurs que l’étendue géographique de l’interdiction doit être limitée et « proportionnée aux circonstances », formulation qui invite le juge à exercer son contrôle maximum, c’est-à-dire à apprécier si cette interdiction est justifiée au regard des circonstances.

Pas d’autonomie de la liberté de manifestation

On aurait évidemment pu espérer que le contentieux de l’interdiction de manifester soit confié au juge judiciaire, gardien des libertés individuelles selon l’article 66 de la Constitution, mais cette méfiance du législateur à son égard n’a malheureusement rien de nouveau.

Reste la question sensible du fichage des personnes interdites de manifestation. La proposition de loi se borne à ajouter un élément à la liste des mentions figurant dans le fichier des personnes recherchées, technique comparable à celle qui existe déjà pour gérer les interdictions de stade des supporters violents. Il aurait été certainement bien utile de rappeler que le droit commun impose l’existence d’une procédure d’effacement ou de rectification à la demande de la personne fichée. Il aurait été tout aussi judicieux de préciser les modalités d’accès de la personne à la fiche qui la concerne. Le rôle du législateur est aussi de rappeler que toute atteinte à une liberté, toute mesure de police administrative, doit être contrôlée par le juge.

Au stade actuel du débat, au-delà de ces lacunes ponctuelles qui sont autant de maladresses, la déception réside plutôt dans l'absence de réflexion globale sur la liberté de manifester. Celle-ci n'a pas eu la chance d'être consacrée par une grande loi de la IIIè République comme la liberté de presse ou la liberté d'association. Elle est issue d'un décret-loi du 1935 qui se borne à décrire une procédure de déclaration des manifestations, aujourd'hui codifiée dans le code de la sécurité intérieure. Bien que consacrée par le droit positif, elle n'est pas réellement autonome, considérée comme un sous-produit, tantôt de la liberté de réunion, tantôt de la liberté d'expression.

L’actuelle proposition de loi ne pourrait-elle être l’occasion de mener à bien cette réflexion ? 

Roseline Letteron

Professeur à Sorbonne Université

Sur la liberté de manifestation : Chapitre 12 section 1 § 2 du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.