La loi sur l'adaptation de la procédure pénale, ou la législation en catimini

Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 13 août 2015, a censuré vingt-sept des trente-neuf articles que comportait la loi portant adaptation de la procédure pénale au droit européen. Immédiatement, certains journaux ont glosé sur le "cinglant désaveu infligé à Christiane Taubira", formule que l'on s'attendait à trouver dans Le Figaro mais qui figure dans Le Monde. Pour dépasser cette approche polémique, il convient d'étudier le texte d'origine.

Le projet de loi initial

Le projet de loi initial comportait huit articles relatifs à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires au sein de l'Union européenne. De manière très concrète, il s'agissait de transposer trois décisions-cadres portant sur les mesures de probation et les peines de substitution (décision-cadre du 27 novembre 2008), les alternatives à la détention provisoire (décision-cadre du 23 octobre 2009), ainsi que sur les procédures destinées à éviter les poursuites parallèles dans différents Etats de l'Union européenne (décision-cadre du 30 novembre 2009). 

Un débat parlementaire court-circuité

Ce projet de huit articles a été déposé devant le Sénat en avril 2014 et le gouvernement a décidé, en septembre 2014 d'utiliser la procédure accélérée, ce qui signifie que le texte fait l'objet d'une seule lecture, successivement devant le Sénat, puis devant l'Assemblée nationale. Le problème est qu'après l'adoption par le Sénat, le gouvernement a ajouté, par la voie d'amendements, un grand nombre d'articles à ce texte. C'est donc une loi de trente-neuf articles qui a été votée par l'Assemblée nationale, le Sénat se voyant écarté du débat par la procédure accélérée. On comprend que la Chambre haute ait pu être irritée par une telle pratique et que le recours devant le Conseil soit le fait de soixante sénateurs.

Les dispositions concernées

Sans qu'il soit nécessaire d'énumérer les vingt-sept articles ainsi ajoutés, on doit constater qu'il ne s'agit pas de dispositions anodines ou techniques.

Certaines d'entre elles visaient à simplifier les procédures. C'est ainsi qu'il était prévu que les juges puissent  désormais prononcer une mesure de contrainte pénale, condamner à des travaux d'intérêt général ou à un stage obligatoire en l'absence du prévenu. Les seules contraintes pesant sur lui n'étaient plus qu'un accord préalable écrit et la présence à l'audience de son avocat. Autrement dit, le prononcé de telles peines devenait une sorte de formalité, le prévenu étant dispensé de se présenter devant le juge. 

D'autres avaient pour finalité de lutter contre la surpopulation carcérale. Il est vrai que cet objectif est le "fil rouge" d'un certain nombre de réformes récentes. La loi du 27 mars 2012, loi votée à la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy, avait déjà introduit une nouvelle rédaction de l'article 721 du code de procédure pénale (art. 721 cpp). Dans l'état actuel du droit positif, un "crédit de réduction de peine" est octroyé à chaque condamné, "automatiquement calculé en fonction de la durée de la condamnation prononcée". Il se détermine de la façon suivante : trois mois pour la première année d'emprisonnement, deux mois pour les années suivantes, et sept jours par mois pour la partie de peine inférieure à une année. Autrement dit, une personne condamnée à trois ans et demi de prison bénéficiera automatiquement de trois mois de réduction de peine la première année,  quatre mois pour les deux années suivantes, et quarante-deux jours pour les six mois restants. A cela s'ajoutent les réductions de peine lorsque le détenu se conduit bien, travaille en détention, passe des diplômes ou s'efforce d'indemniser sa ou ses victimes.

Les dispositions déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel reposaient sur une logique identique. Elles prévoyaient la possibilité de convertir des peines d’emprisonnement de six mois maximum en sursis avec mise à l’épreuve ou en contrainte pénale, ou de permettre au juge d’application des peines de tenir compte de l’occupation des prisons pour accorder des réductions de peine. Cette dernière possibilité entrainait évidemment une rupture d'égalité entre les détenus, certains bénéficiant de cette procédure parce qu'ils étaient emprisonnés dans un établissement surpeuplé, d'autres ne pouvant en bénéficier parce que le taux d'occupation de l'établissement était normal.

Parmi les dispositions concernées, il convient enfin de citer le cas très particulier  de celle qui imposait au parquet de transmettre aux administrations les infractions graves commises à l'encontre des mineurs. Il s'agissait d'apporter une réponse aux questions posées après l'affaire de Villefontaine, dans laquelle un professeur déjà condamné pour recel d'images pédopornographiques avait été mis en examen pour une série de viols commis sur des enfants. Si la transmission de ce type d'informations du service public judiciaire à celui de l'éducation est une nécessité, il n'en demeure pas moins qu'une telle disposition méritait une analyse juridique un peu plus fine. En effet,  la question du moment de cette transmission est importante, dès lors qu'elle ne peut intervenir avant la condamnation sans violer la présomption d'innocence. Un débat est donc indispensable sur ce point.

L'absence de lien avec le projet initial

Sans s'interroger au fond, le Conseil constitutionnel considère que ces dispositions ajoutées en catimini "n'ont pas de lien, même indirect, avec le projet de loi initial". Elles ont donc été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution. Cette sanction pour vice procédure lui permet de ne pas se prononcer sur les éventuels manquements au principe d'égalité ou à la présomption d'innocence.

 

On ne peut guère contester la réalité du constat opéré par le Conseil. Aucune des dispositions censurées ne peut en effet être analysée comme la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne avec lequel elles n'ont rien à voir. L'article 45 de la Constitution, issu de la révision de 2008, affirme qu'un amendement déposé en première lecture n'est recevable qu'il s'il "présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis". En l'espèce, l'amendement a été déposé en première lecture, qui est aussi une dernière lecture puisque le texte a été voté selon une procédure accélérée.

Cet article 45 a déjà appliqué par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 16 juillet 2009, il avait ainsi estimé que le changement de dénomination de l'Ecole nationale supérieure de sécurité sociale ne devait pas figurer dans une loi portant réforme de l'hôpital. Tout récemment, sans sa décision du 5 août 2013 sur la loi Macron, le Conseil a estimé que l'enfouissement des déchets radioactifs comme la publicité des boissons alcoolisées n'avaient pas grand-chose à voir avec un texte sur la croissance économique.

Tour de France. 1957

La voiture-balai législative

Contrairement à ce qu'affirmait Jean-Pierre Sueur,  vice-président PS de la commission des lois du Sénat, la décision du 13 août n'affirme pas "une position stricte" et ne constitue pas une rupture "avec certaines de ses jurisprudences antérieures". Elle se borne à appliquer un raisonnement solidement ancré dans sa jurisprudence.

La seule différence réside dans le nombre particulièrement important de dispositions déclarées inconstitutionnelles. Mais le Conseil constitutionnel n'y est pour rien. Le seul responsable de cette situation est le gouvernement qui a utilisé ce texte comme une sorte "voiture-balai" législative. Au lieu de profiter de la période estivale pour légiférer en catimini, le gouvernement va désormais devoir déposer un projet de loi s'il veut que ces dispositions soient votées. A moins qu'il préfère les oublier...