La destitution du Président de la République devant le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi de toutes les lois organiques, a rendu sa décision le 19 novembre 2014 sur celle relative à la destitution du Président de la République. Se prononçant sur la loi organique, il ne peut plus remettre en cause la procédure de destitution elle-même, prévue par l'article 68 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision de 2007. ll n'a d'ailleurs pas eu à se prononcer à cette époque car il n'est pas compétent pour apprécier les révisions constitutionnelles.

La responsabilité politique du Président de la République

Cette procédure de destitution constitue pourtant une remise en cause du principe de l'irresponsabilité du Président de la République, élément fondamental du régime parlementaire. Si l'article 67 rappelle que "le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité", la nouvelle rédaction précise immédiatement que cette règle s'impose "sous réserve des dispositions (...) de l'article 68".  Or les dispositions de l'article 68 mentionnent que la destitution du Président peut intervenir en cas de "manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat". Le flou de cette notion, laissant la porte ouverte à toutes sortes d'interprétations rend possible l'engagement de la responsabilité politique du Président.

Le Conseil constitutionnel souligne le caractère politique de cette responsabilité. Il précise ainsi que "la Haute Cour n'est pas une juridiction chargée de juger le Président de la République pour des infractions commises par lui en cette qualité, mais une assemblée parlementaire compétente pour prononcer sa destitution'. La précision est indispensable, mais met en lumière toute l’ambiguïté de la terminologie employée dans la Constitution. La référence à une "Cour" fait présumer un caractère judiciaire voire pénal, alors que la Haute Cour est l'exacte copie du Congrès, assemblée politique qui réunit l'Assemblée nationale et le Sénat. Quoi qu'il en soit, le Conseil constitutionnel ne peut modifier une terminologie qui figure dans la Constitution. Il se borne donc à tirer les conséquences du caractère parlementaire de la Haute Cour, mentionnant ainsi que la procédure est soumise aux règles de sincérité et de clarté des débats parlementaires. Il rappelle également que le principe de séparation des pouvoirs s'applique au Président de la République, principe déjà affirmé dans décision du 3 mars 2009.

Cette affirmation semble un peu surprenante. La réforme offre en effet au parlement une arme très puissante permettant la mise en cause directe du Président de la République. Cet accroissement de la puissance du parlement n'est pas remis en cause par le Conseil qui se limite à sanctionner certains éléments de la procédure de destitution.

Le droit de signer plusieurs propositions de résolution

Dans ses observations transmises au Conseil constitutionnel, le gouvernement affirme que la loi organique se préoccupe "d'éviter le déclenchement de procédures abusives et répétitives". En réalité, la seule disposition de la loi organique destinée à remplir cet objectif est celle interdisant à un parlementaire de signer plus d'une proposition de résolution tendant à la destitution du Président de la République pendant la durée du mandat présidentiel. A dire vrai, la précaution relevait de la pure fiction juridique, car rien n'interdisait à l'opposition de calibrer ses signatures, dès lors que la proposition doit être signée par seulement10% des membres de l'assemblée concernée.

Quoi qu'il en soit, le Conseil constitutionnel a estimé qu'"en limitant le droit de chaque membre du Parlement à la signature d'une seule proposition de résolution par mandat présidentiel", la loi organique apporte aux modalités de mise en œuvre de l'article 68 de la Constitution "une restriction d'une ampleur telle qu'elle en méconnaît la portée". Cette disposition est déclarée inconstitutionnelle, et les parlementaires peuvent donc désormais signer autant de propositions de destitution qu'ils le souhaitent, créant ainsi une forme inédite de harcèlement à l'encontre du Président.

Le Conseil semble très soucieux de la protection des droits du Parlement. Mais comment apprécier cette censure si l'on considère l'équilibre des pouvoirs ? N'importe quel parlementaire peut désormais engager, de manière réitérée, la responsabilité du Président. A l'inverse, ce même parlementaire accusé d'avoir commis une fraude fiscale, d'avoir menti sur son patrimoine, voire acheté les voix de ses électeurs, peut tranquillement siéger, sachant que la levée de son immunité doit être décidée par l'Assemblée elle-même. La définition de la séparation des pouvoirs semble être d'une intensité variable selon que l'on envisage l'Exécutif ou le Législatif.

Campagne en faveur de l'Impeachment d'Obama. 2013.

L'ordre du jour ou comment choisir la bonne date

Le Conseil s'efforce cependant d'encadrer quelque peu la procédure. C'est ainsi qu'il précise la portée de l'article 2 de la loi, qui prévoit que la proposition de résolution, une fois signée d'un dixième des membres de l'assemblée concernée, est transmise à sa commission des lois. Cette dernière n'est cependant pas tenue de l'adopter ou de la rejeter, ni même de l'examiner. Dans ces trois hypothèses, la procédure est tout simplement abandonnée. La loi organique prévoit enfin que la proposition est caduque si elle n'est pas inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée au plus tard le treizième jour suivant les conclusions de la Commission.

La gestion de l'ordre du jour peut-elle être utilisée pour repousser l'examen de la résolution pendant treize jours ? Pour envisager une telle pratique, il faut déjà qu'il y ait entente préalable sur ce point entre le Président et son Premier ministre. Observons cependant que depuis la révision du 23 juillet 2008, le gouvernement ne peut plus aussi facilement maîtriser l'ordre du jour et imposer au parlement son rythme de travail.

L'article 48 de la Constitution établit en effet un ordre du jour partagé. Le gouvernement conserve le contrôle de deux semaines de séance sur quatre, et l'Assemblée des deux autres semaines, dont l'une est réservée en priorité au contrôle de l'action du gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques (la destitution du Président de la République ne peut donc être débattue durant cette période). A cela s'ajoute un jour par mois dont l'ordre du jour est déterminé par les groupes d'opposition ou minoritaires.

Certes, le gouvernement peut demander l'inscription prioritaire des textes transmis par l'autre assemblée depuis au moins six semaines. Par cette pratique, il peut, théoriquement,  grever le temps parlementaire au point de vider de son contenu la semaine sur quatre en principe réservée à l'ordre du jour décidé par l'assemblée, celle qui n'est pas précisément affectée au contrôle de l'action de l'action gouvernement. Le gouvernement n'est pas en mesure, en revanche, de s'opposer au jour sanctuarisé dont l'ordre du jour est défini par l'opposition. Il suffit donc à cette dernière de fixer la date du vote de la proposition de résolution moins de treize jours avant ce jour.

Quant à l'adoption de la résolution par la seconde assemblée, elle doit intervenir dans un délai de quinze jours, fixé cette fois non par la loi organique mais par le Constitution (Article 68). Sur cette question, la loi organique se borne à prévoir que si la clôture de la session fait obstacle à l'examen de cette proposition, celle-ci est inscrite à l'ordre du jour dès l'ouverture de la prochaine session ordinaire.

Une fois que la proposition de résolution est adoptée par chaque assemblée, la Haute Cour , c'est à dire concrètement l'ensemble des députés et sénateurs, est réunie. Se pose alors la question de la procédure suivie devant la Haute Cour.

La procédure devant la Haute Cour

Après la constitution du bureau de la Haute Cour, une commission spéciale composée de six vice-présidents de l'Assemblée nationale et six vice-présidents du Sénat est chargée de l'instruction du dossier. Elle a les mêmes prérogatives qu'une commission d'enquête parlementaire ordinaire. Le Conseil constitutionnel énonce à ce propos deux réserves d'interprétation. Il affirme ainsi que la Commission ne peut user à l'égard du Président ou de son représentant de mesures de contraintes, contrairement à ce que peut faire une commission d'enquête à l'égard de personnes qui refusent de témoigner. Elle ne peut pas davantage limiter le temps de parole accordé au Président ou à son représentant. Le Conseil fait d'ailleurs observer que la Commission dispose d'un délai de quinze jours pour rédiger un rapport, ce qui laisse largement le temps de consacrer du temps à la défense du Président.

La loi organique n'est guère précise sur l'organisation des débats qui se déroulent ensuite devant la Haute Cour. De manière un peu surprenante, le législateur a réintroduit le Premier ministre dans la procédure, précisant qu'il prenait part aux débats. Le Conseil constitutionnel déclare cette disposition inconstitutionnelle dans la mesure où l'Article 68 ne mentionne pas le Premier ministre parmi les participants.

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel sanctionne une certaine légèreté de la loi organique. Son article 5 charge en effet le Bureau de la Haute Cour de prendre « les dispositions nécessaires pour organiser les travaux de la Haute Cour ". Autrement dit, ce serait le parlement lui-même qui définirait la procédure lui permettant de destituer le Président. Cette fois, le Conseil estime que " le respect du principe de la séparation des pouvoirs ainsi que l'exigence de clarté et de sincérité des débats devant la Haute Cour imposent que les règles relatives aux débats devant la Haute Cour qui n'ont pas été prévues par le législateur organique soient fixées par un règlement de la Haute Cour, soumis à l'examen du Conseil constitutionnel en application de l'article 61 de la Constitution". Le Conseil affirme donc que le règlement de la Haute Cour aurait donc figurer dans la loi organique et lui être soumis.

En l'absence de toute mention de l'inséparabilité des dispositions annulées, on doit déduire que le Conseil estime qu'elles sont séparables, ce qui signifie que le texte peut être promulgué, amputé des dispositions déclarées inconstitutionnelles. Conformément à l'article 10 al. 2 de la Constitution, le Président de la République peut cependant demander au parlement une nouvelle délibération, c'est à dire un nouveau vote destiné à purger l'inconstitutionnalité. Cette nouvelle délibération devrait cependant être précédée d'une nouvelle saisine du Conseil constitutionnel, afin qu'il puisse statuer sur le règlement de la Haute Cour. En l'absence d'une demande de nouvelle délibération, la loi sera publiée amputée des dispositions inconstitutionnelles, ce qui signifie qu'en l'absence de règlement, la Haute Cour ne pourra valablement se réunir.

Quoi qu'il en soit, ces querelles de procédure ne doivent pas masquer un mouvement de fond visant à une sorte de destruction de l'équilibre constitutionnel établi en 1958. Depuis quelques années, toutes les réformes vont dans le sens d'un affaiblissement de l'institution présidentielle.

Affaiblir l'institution présidentielle

Souvenons de l'instauration du quinquennat en 2000, quinquennat adopté, disait-on, dans le but d'éviter la cohabitation. Aujourd'hui, une partie de la droite appelle à la dissolution, précisément dans le but d'obtenir une nouvelle cohabitation. Souvenons aussi de l'article 53 al. 2 de la Constitution, rédigé après l'adoption de la Convention de Rome créant la Cour pénale internationale. Après que le Conseil constitutionnel ait considéré comme non conforme à la Constitution la disposition du traité (art. 27) permettant de déférer les Chefs d'Etat devant la Cour (décision du 22 janvier 1999), la Constitution a été révisée pour permettre la reconnaissance de la juridiction de la Cour "dans les conditions fixées par le traité". Autrement dit, le privilège de juridiction touchant le Président est écarté dans l'hypothèse, certes très improbable, où il serait mis en cause devant la Cour pénale internationale. Sur le plan théorique, l'articulation avec la destitution relève d'une certaine forme de surréalisme. La mise en accusation du Président devant la Cour pénale conduirait sans doute à engager la procédure de destitution... ce qui conférerait au procureur de la CPI l'initiative de la destitution.

Dernière étape donc, la possibilité de destitution du Président, élément d'un statut pénal devenu engagement d'une responsabilité politique. Si cette procédure finit par entrer en vigueur, on ne doute pas qu'elle sera utilisée. Même si les procédures ne parviennent pas à leur terme, elles feront partie d'un débat politique de plus en plus violent et affirmeront une nouvelle puissance parlementaire. En plaçant ainsi le Parlement au centre du pouvoir, en le maintenant au surplus comme seul juge des immunités parlementaires, en institutionnalisant un soupçon permanent à l'encontre du Président, c'est une Vè République bis, ou ter, ou quater, qui se met ainsi en place, accélérant le retour aux poisons et délices des républiques passées. A moins que cette forme d'impeachment à la français ne soit le signe d'une soumission au modèle américain ?