Les Invités de LLC : Serge Sur : Jour de deuil pour la liberté

On peut ne pas connaître Dieudonné. On peut n’avoir que mépris pour la vulgarité, la bassesse et la sottise de son comique de ressentiment. On peut approuver les actions pénales qui le visent et les condamnations qui le frappent. Mais cette approbation et ce mépris ne sauraient justifier que l’on bouleverse le droit des libertés publiques pour le faire taire, et moins encore que l’on brandisse comme un trophée la censure qui lui est imposée. Bouleversement, c’est le mot, et bouleversement réalisé dans des conditions de désinvolture et presque d’insolence qui laissent pantois.

Le Conseil d’Etat fait certes ce qui lui plaît et ne cherche le fondement de ses décisions qu’en lui-même. A tout le moins, lorsqu’il a une jurisprudence établie et canonique, il ne la modifie que de façon réfléchie et souvent en plusieurs étapes. L’ordonnance rendue le 9 janvier 2014 de façon étrangement accélérée par un juge unique déroge à cette méthode. Le Conseil  renverse les principes de la liberté de réunion tels que consacrés par sa propre jurisprudence, l’une des libertés publiques cardinales qui inclut le droit des spectacles. Il rétablit la censure, que l’on croyait abolie. Il créée une instabilité juridique inquiétante pour les libertés et affaiblit du même coup l’autorité judiciaire, déjà bien mal en point.   

Une ordonnance désinvolte et presque insolente

 

Si l’on considère d’abord la motivation de la décision conservatoire du juge unique, on ne s’arrêtera pas au 4^e considérant, qui rappelle le principe suivant lequel « l’exercice de la liberté d’expression est l’une des conditions de la démocratie et l’une des garanties des autres droits et libertés ». Voilà qui est bel et bon. Mais l’ordonnance s’attache ensuite à détruire ledit principe, conformément à la maxime insolente de Talleyrand « Appuyons nous sur les principes, ils finiront bien par céder ». Le Conseil d’Etat n’est pas novice en la matière. Pour y parvenir, trois considérations sont présentées.

- La première est l’adjonction des atteintes à la dignité humaine à l’atteinte à l’ordre public pour justifier l’interdiction d’une réunion publique. A vrai dire, il ne s’agit pas d’une complète innovation dans la jurisprudence, mais jusqu’alors ces atteintes, spécialement avec le « lancer de nain », ne concernaient que des actes et non des paroles. Pour ce qui les concerne, de telles attaques ne sont-elles pas monnaie courante dans les spectacles satiriques publics, et le degré de dépréciation de nombre de personnalités n’est-il pas élevé ? Ne brocarde-t-on pas régulièrement leur physique, ne leur prête-t-on pas des propos absurdes ou ridicules ? Ces atteintes peuvent justifier plaintes et poursuites pénales, mais interdiction a priori parce que l’on suppose qu’elles auront lieu ?

 

On peut être légitimement inquiet devant cette perspective. On peut aussi juridiquement se demander si le Conseil d’Etat s’estime lié par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont l’article 11 dispose ce qui suit : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».  Où donc est la loi qui pose que l’on peut présumer qu’il sera abusé de cette liberté et qu’en conséquence l’expression doit être préalablement bâillonnée ? L’ordonnance ne méconnaît-elle pas gravement la Déclaration des droits de l’homme, composante du Préambule de la Constitution ? Le juge unique ne s’inquiète pas pour si peu, puisqu’il créée le droit. 

- La deuxième considération est une appréciation particulièrement désinvolte des faits, tels que les mentionne le 6^e considérant de l’ordonnance. Nul élément précis, une simple référence aux « pièces du dossier », et même le rejet sans autre des « allégations » des avocats de Dieudonné, selon lesquels les propos litigieux ne seraient pas repris lors du spectacle en cause. Impression plus présomption tiennent lieu d’argumentation. Le juge unique confirme ainsi la thèse de doctorat de Léo Goldenberg, devenu Léo Hamon, qui soutenait en 1932 que le Conseil d’Etat, juge du fait, se conduisait plus comme un administrateur que comme un juge. Qu’objecter à son appréciation souveraine ? C’est là une variante du bon plaisir. On n’est plus en présence d’une motivation mais d’une exécution.  

- La troisième considération est la plus redoutable et celle qui devrait susciter, outre l’inquiétude, l’indignation de tous les esprits attachés aux libertés publiques. Elle est, sauf erreur, tout à fait nouvelle et comporte en germe une révolution dans leur régime, avec le rétablissement de la censure. Elle figure également dans le 6^e considérant, avec une phrase qui, nouvelle insolence, suit le rappel de la Déclaration des droits de l’homme : … « il appartient en outre à l’autorité administrative de prendre les mesures de nature à éviter que des infractions pénales soient commises ». Et voilà, au détour d’une phrase, la censure réintroduite en droit public. On salue les principes de la République au moment même où on les détruit. 

La Déclaration, qui est certes antérieure à la République, dit exactement le contraire. Elle rappelle la présomption d’innocence. Et l’infraction pénale, en droit commun, ne saurait être constituée que par un commencement d’exécution. Elle ne saurait donc être ni présumée ni anticipée par un procès d’intention. Sans doute la Déclaration, dans son article 10, comporte une restriction à la liberté d’opinion, lorsque leur « manifestation trouble l’ordre public établi par la loi ». C’est sur ce point précis que le canonique Arrêt Benjamin, du 19 mai 1933, l’un des grands arrêts devenus piliers de la République, précisait que ce trouble devait être entendu comme ne pouvant pas être prévenu par la force publique, parce qu’elle ne disposait pas de moyens suffisants pour le faire. 

Cette jurisprudence est ici écartée sans justification sérieuse. Rien ne vient établir que les forces de police n’étaient pas en mesure d’éviter les débordements virtuels. Si des infractions pénales étaient en outre commises lors du spectacle litigieux, un huissier pouvait parfaitement relever les faits et l’autorité publique les transmettre à la justice. C’est ce qu’avait justement statué le Tribunal administratif de Nantes. Et d’où provenaient en l’occurrence les « risques sérieux de troubles à l’ordre public » ? En partie de l’appel public lancé par…. un Conseiller d’Etat, M. Arno Klarsfeld, invitant les opposants à créer le trouble nécessaire à l’interdiction. Etrange comportement. C’est donc un Conseiller d’Etat qui incite au trouble, et un autre Conseiller d’Etat, M. Bernard Stirn, qui en prend acte et va au devant, alors même qu’il n’y a eu aucun trouble, et que le risque supposé ne peut être sérieusement évalué ! Le Conseil d’Etat, sabre de Joseph Prudhomme ? 

Tombeau de la jurisprudence Benjamin

découvert lors de fouilles archéologiques menées sous le Palais Royal

(Transi de Guillaume d'Harcigny. 1394. Musée de Laon)

 

L'affaiblissement de l'autorité judiciaire

- L'autorité judiciaire n’a jamais été bien puissante en France. Elle n’a pas la dignité d’un pouvoir, ce qui ne peut manquer de susciter l’interrogation des citoyens attachés à la Déclaration des droits de l’homme, dont l’article 16 pose que « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée n’a point de constitution ». L’autorité judiciaire est en France fragmentée entre plusieurs ordres de juridiction et ses liens avec l’Exécutif sont trop souvent incestueux. L’affaire Dieudonné illustre cette faiblesse et met en pleine lumière les limites d’une indépendance plus proclamée qu’assurée et assumée. On l’observe aussi bien pour la juridiction administrative que pour la juridiction judiciaire.

Pour la juridiction administrative, ce qui est ici en cause, c’est le processus de décision suivi lors du référé qui, rappelons, conduit à une inflexion majeure d’une jurisprudence anciennement consacrée et confirmée. Le juge unique du Conseil d’Etat a convoqué les avocats moins de cinq heures après la décision appelée du tribunal administratif de Nantes, qui avait suspendu l’arrêté d’interdiction du spectacle. Il lui a ensuite fallu à peine deux heures pour entendre le requérant et l’administration – quatre personnes se sont successivement exprimées -, instruire le dossier, assimiler les documents pertinents, délibérer, décider et rédiger l’ordonnance.  

Ladite ordonnance mentionne dans les visas huit textes différents, dont la Constitution et certaines décisions du Conseil d’Etat – au passage il cite par erreur comme décision contentieuse ce qui n’est qu’un avis. Puis le juge unique construit un raisonnement articulé qu’il expose en trois pages pleines. Quel homme, rapide comme l’éclair et imparable comme la foudre ! On s’étonne des délais exorbitants que connaît le contentieux ordinaire. A moins que… à moins que la décision n’ait déjà été préparée, parce qu’en toute hypothèse l’appel était certain et la conviction préétablie. Ne faisons pas de procès d’intention, mais c’est tout de même à craindre. Auquel cas, à quoi a pu servir l’audience, simple formalité de procédure sans capacité d’influence ?  

Cette procédure accélérée, quasiment instantanée, devrait retenir l’attention de la Cour européenne des droits de l’homme, très sensible à l’exigence d’un procès équitable. Ajoutons que Dieudonné n’a pas été en mesure de disposer pour sa cause des conseils qu’il souhaitait, puisqu’ils étaient retenus à Nantes et que la précipitation de la décision ne leur pas permis de contribuer à l’instruction de l’appel. Etre ainsi privé du libre choix de ses conseils, est-ce un procès équitable ? Surtout lorsqu’est en cause un revirement majeur de jurisprudence. Il aurait été plus… convenable qu’un tel revirement ait été  précédé d’une instruction réfléchie, d’un réel respect du contradictoire et soit opéré par une formation de jugement collégiale, arrêt de section voire arrêt d’assemblée comme pour la plupart des inflexions de ce type.  

Au fond des choses, la proximité entre le Conseil d’Etat conseil du gouvernement et le Conseil d’Etat juge du gouvernement. Cette hybridation ne favorise pas l’indépendance, au minimum intellectuelle, des juges. Le risque de conflit d’intérêt est permanent, et le juge administratif souvent sensible aux commodités de l’action administrative. Là est même le principe de son existence. Mais les libertés publiques ? 

- Le juge judiciaire est précisément considéré comme le protecteur et le garant ordinaire de ces libertés. Il est aussi juge civil des dommages subis pas les particuliers et de la réparation qui leur est due. Il est également juge pénal, chargé de la répression des crimes et délits. Il apparaît que Dieudonné a été condamné à nombre de reprises pour des infractions, propos antisémites, incitations à la haine raciale… La plupart de ces condamnations sont devenues définitives. Pourquoi n’ont-elles pas été exécutées ? On sait que c’est le cas pour une partie importante des décisions judiciaires. Force est de constater la faiblesse des autorités judiciaires sur ce point, soit qu’elles n’assurent pas le suivi des condamnations prononcées, soit qu’elles ne disposent pas du concours nécessaire de la force publique.  

S’il a fallu en venir à des mesures d’interdiction préventive des spectacles de Dieudonné, en rupture et non à l’appui des principes républicains, c’est en large partie parce que les condamnations qui réprimaient ses comportements – dont on ne contestera certes pas qu’ils sont scandaleux, insultants et inacceptables – sont restées lettre morte. En d’autres termes, la faiblesse de la justice, faiblesse au moins tacitement appuyée par les autorités publiques, entraîne les débordements du gouvernement. Elle les entraîne, elle ne saurait les justifier. 

Les termes excellents du président de la Ligue des droits de l’homme, M. PierreTartakowski, qui condamne ces procédures, doivent être médités par tous ceux qui sont attachés aux libertés publiques. Et pour conclure, on peut citer un autre imprécateur que Dieudonné, flottant lui aussi entre comique et politique, Coluche, qui constatait en substance : il est bien gentil, le président de la République, il nous laisse nos libertés – parce que s’il les supprimait, personne ne protesterait. 

Serge Sur

Professeur émérite de droit public à l'Université Panthéon-Assas

 

Dieudonné : la circulaire Valls est-elle légale ?

Le dernier évènement du feuilleton Dieudonné est l'envoi aux préfets d'une circulaire du ministre de l'intérieur, datée du 6 janvier 2014, largement diffusée dans les médias. Son objet n'est pas dépourvu d'ambiguité. Elle invoque d'abord des préoccupations d'ordre général, "la lutte contre le racisme et l'antisémitisme" ainsi que les "manifestations et réunions". A ces finalités d'ordre général succède cependant immédiatement le problème particulier qu'il convient de résoudre : "Spectacles de M. Dieudonné M'Bala M'Bala". Car l'objet, en effet, est d'inciter les préfets à prendre des arrêtés d'interdiction ou, le cas échéant, d'inciter les maires à le faire dans le cadre de leur pouvoir de police générale.

Intérêt à agir

Il est tout à fait probable que M. Dieudonné M'Bala M'Bala décide d'engager un recours contre la circulaire. Il ne rencontrera aucune difficulté à faire reconnaître son "intérêt à agir", dès lors que son nom figure expressément dans le texte et qu'il est personnellement visé par son contenu. La recevabilité formelle de son recours ne fait donc aucun doute, du moins sur ce point. 

Les différents types recours 

Dieudonné peut certes envisager d'attaquer directement le texte de la circulaire. Mais la procédure est longue et ne lui permet pas d'obtenir rapidement l'annulation des interdictions qui vont frapper ses spectacles.

Il préférera sans doute contester la circulaire Valls par voie d'exception. Autrement dit, il fera différents recours contre les arrêtés d'interdiction pris par des préfets et invoquera l'illégalité de la circulaire qui sera leur fondement juridique. Il pourra d'ailleurs engager le débat dès les demandes de "référés-libertés" qu'il ne manquera pas de déposer auprès des différents tribunaux administratifs concernés, pour leur demander en urgence de suspendre ces interdictions. Ces référés-libertés devraient intervenir très rapidement après les arrêtés préfectoraux, le tribunal administratif devant se prononcer dans les 48 heures après le dépôt de la requête. En cas d'appel devant le Conseil d'Etat, ce dernier dispose de quinze jours pour statuer. Dieudonné peut donc se réjouir : le ministre de l'intérieur lui offre une publicité gratuite qui va s'étaler sur plusieurs semaines, au fur et à mesure que seront pris les arrêtés d'interdiction.

Après avoir examiné la procédure du recours, il convient de poser la question essentielle. Cette circulaire Valls est-elle légale, ou pas ? 

Circulaires non impératives et circulaires impératives

Depuis sa décision Duvignères du 18 décembre 2002, le Conseil d'Etat distingue les circulaires non impératives des circulaires impératives. Il convient d'expliquer brièvement le contenu de cette distinction.

Les circulaires non impératives ne donnent que des conseils ou des recommandations. Elles ont pour objet de guider les décisions de l'administration en précisant le contenu du droit positif.  Elles sont publiées, mais ne peuvent être attaquées devant le juge administratif, car on considère qu'elles n'apportent rien de nouveau au droit existant. Elles relèvent de ce que l'on appelle couramment la "littérature grise" de l'administration, formule qui désigne ces textes uniquement destinés à guider l'action administrative, sans modifier l'état du droit. La circulaire Valls ne peut entrer dans cette catégorie, dès lors qu'elle produira des effets de droit pour les administrés (les spectateurs de Dieudonné), et pour celui qui est en le destinataire.

Les circulaires impératives, quant à elles, sont l'expression directe du pouvoir hiérarchique et doivent donc être appliquées par les services. Dans ce cas, la jurisprudence Duvignères distingue deux hypothèses. 

Si la circulaire crée une ou plusieurs règles nouvelles, c'est à dire qui ne figurent dans aucune loi ou aucun règlement, elle est illégale. Elle est en effet annulée pour incompétence, puisque le ministre s'est attribué un pouvoir réglementaire dont il ne dispose pas. La circulaire Valls entre t elle dans cette catégorie ? Peut être si l'on considère qu'elle met directement en cause le régime répressif mis en place par la loi du 30 juillet 1881 en matière de liberté de réunion. Ce moyen sera évidemment invoqué par les avocats de Dieudonné. 

Si on considère que la circulaire Valls ne crée pas de règle nouvelle, elle n'est pas nécessairement légale pour autant. Dans ce cas, elle doit être considéré comme un texte impératif, mais interprétatif, c'est à dire qui se borne à donner l'interprétation officielle des normes existantes, notamment jurisprudentielles. Cette interprétation s'impose ensuite aux agents d'exécution, et plus particulièrement aux préfets.

Or, selon cette même jurisprudence Duvignères, une circulaire interprétative peut être déclarée illégale si elle donne une interprétation erronée. La lecture de la circulaire Valls révèle au moins deux exemples d'interprétations pour le moins étranges du droit positif. 

 La semaine mythomane de Nicolas Bedos

L'ordre moral, un élément de l'ordre public ? 

La circulaire reprend évidemment la jurisprudence Benjamin de 1933, que désormais tout le monde connaît. Elle précise qu'une interdiction générale et absolue d'une réunion ne peut intervenir que si l'ordre public est si gravement menacé que les autorités publiques ne peuvent le rétablir avec les moyens qui sont les siens. Théoriquement, la circulaire devrait donc prescrire aux préfets de réquisitionner les forces de l'ordre dont elles ont besoin pour concilier la liberté de réunion et la liberté de manifestation. De manière concrète, il s'agit d'utiliser CRS et gendarmes mobiles pour tenir à distance les manifestants et permettre au spectacle de se dérouler aussi normalement que possible. Rien n'interdit, ensuite, de poursuivre Dieudonné devant le juge pénal pour sanctionner d'éventuels propos racistes ou antisémites. 

La circulaire ne dit pourtant rien de tel. Elle rappelle les termes de la jurisprudence Benjamin, mais c'est pour ajouter aussitôt que l'interdiction d'un spectacle, même si elle doit avoir un "caractère tout à fait exceptionnel", peut toutefois être justifiée si trois conditions sont réunies : 

• L'interdiction "s'inscrit dans la suite de spectacles ayant déjà donné lieu à des infractions pénales" ; 
• Ces infractions "ne peuvent être regardées comme un dérapage ponctuel (...) mais sont délibérées, réitérées (..) et constituent un des ressorts essentiels de la représentation". 
• Enfin, ces infractions sont "liées à des propos ou à des scènes susceptibles d'affecter le respect dû à la dignité de la personne humaine (...)"

Ces trois conditions ne figurent nulle part dans le droit positif, et surtout pas dans l'arrêt Benjamin. Aucun juge n'a jamais affirmé que l'interdiction d'un spectacle est licite parce que l'on a des raisons de penser qu'une ou plusieurs infractions pénales risquent d'être commises. Nous sommes là dans un raisonnement hypothétique : parce que des infractions ont été commises, le préfet doit supposer qu'il y en aura d'autres, et interdire le spectacle sur cette base. Or, la jurisprudence est toujours demeurée identique. Son critère essentiel est la capacité des autorités à garantir l'ordre public. C'est un critère extérieur au spectacle, et non pas un critère lié à son contenu. Aujourd'hui, la circulaire Valls demande aux préfet d'interdire un spectacle à raison de son contenu. Un retour de l'ordre moral ?

La dignité de la personne, un concept-valise

Revenons maintenant sur le dernier critère permettant l'interdiction d'un spectacle, lorsque celui ci comporte des propos ou des scènes de nature à affecter "le respect dû à la dignité de la personne". En se référant à l'arrêt du Conseil d'Etat commune de Morsang sur Orge du 27 octobre 1995, elle ajoute que la dignité de la personne est désormais l'une des composantes de l'ordre public. Dans cette décision, la Haute juridiction confirme la légalité d'un arrêté interdisant, de manière générale et absolue,  les spectacles de "lancer de nain".Il s'agissait alors d'une attraction "consistant à faire lancer un nain par des spectateurs" et conduisant "à utiliser comme un projectile une personne affectée d'un handicap physique et présentée comme telle".

Observons tout de même que cet arrêt est demeuré parfaitement isolé dans la jurisprudence administrative. En l'espèce, le Conseil d'Etat n'invoque d'ailleurs la notion de dignité que parce que la commune requérante a omis de s'appuyer sur le traitement inhumain et dégradant infligé aux victimes de ce spectacle cruel, moyen qui aurait permis de considérer qu'il portait atteinte à l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme. 

Par la suite, le Conseil d'Etat n'y a plus fait référence de manière positive, sauf dans l'arrêt Association "Ici et Maintenant" du 9 octobre 1996. Mais dans ce cas, la notion de dignité est celle figurant dans l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 qui précise que la liberté de communication audiovisuelle peut être limitée pour assurer le "respect de la dignité de la personne". Le Conseil d'Etat admet donc la légalité de sanctions infligées par le CSA à des stations de radio diffusant des propos racistes et antisémites. Certes, mais la sanction trouve son fondement dans la loi, et précisément il s'agit d'une sanction, c'est à dire d'une mesure prise après l'intervention des propos discriminatoires. Tout le contraire de l'affaire Dieudonné dans laquelle l'interdiction trouve son fondement dans une circulaire et intervient avant la tenue d'éventuels propos racistes et antisémites. En dehors de cette décision qui repose sur un fondement juridique spécifique et qui vise un régime de sanction a posteriori, la notion de dignité n'est plus invoquée par le Conseil d'Etat, sans doute parce qu'il ne parvient pas en définir avec précision le contenu.  

Le Conseil constitutionnel, quant à lui, fait aussi un usage très prudent du principe de dignité de la personne humaine. Certes, il le reconnaît comme "principe à valeur constitutionnelle" dans sa décision du 27 juillet 1994. Mais il ne l'utilise que comme outil d'évaluation, par exemple pour affirmer, dans sa décision du 19 novembre 2009, puis dans celles rendues sur QPC du 14 juin 2013 et du 25 avril 2014, que le régime disciplinaire ou l'organisation du travail des personnes détenues relève de la compétence législative. Jusqu'à aujourd'hui, aucune décision du Conseil constitutionnel ne déclare une loi non conforme à la Constitution pour non-respect du principe de dignité.

En l'espèce, c'est évidemment sur la jurisprudence du Conseil d'Etat que s'appuie la circulaire, puisque c'est lui qui sera saisi des recours de Dieudonné. Mais l'affaire du "lancer de nain" est bien éloignée du cas Dieudonné. Dans le premier cas, il s'agit d'actes, dans le second cas d'opinions. Il s'agissait d'empêcher une atteinte physique, constitutive d'un traitement inhumain et dégradant et infligée à une personne placée dans une double situation d'infériorité. Infériorité par le handicap certainement, mais aussi infériorité liée au contrat de travail. Car les malheureux ainsi "lancés" étaient rémunérés et ne pouvaient donc se plaindre d'un tel traitement sans risquer de perdre leur emploi. Dans le cas de Dieudonné, la dignité en cause n'est pas celle de la personne donnée en spectacle, mais celle des tiers qui ont la possibilité de se défendre en saisissant le juge pénal. 

De nouveau, l'interprétation donnée par la circulaire n'a qu'un bien lointain rapport avec le droit positif. La notion de dignité est perçue comme un concept-valise, dans lequel on met ce que l'on veut et que les préfets peuvent utiliser au gré de leurs besoins. 

Le juge administratif va-t-il admettre la légalité d'une circulaire, et des mesures d'interdiction prises sur son fondement ? Rien n'est moins certain, car il ne peut tout de même pas manquer de voir que sa propre jurisprudence donne lieu à une sorte de création juridique sans aucun rapport avec l'habituel travail d'interprétation. Il est vrai que certains déclarent déjà qu'il est temps de changer la jurisprudence. Ce libéralisme aurait assez duré, et il serait bon de revenir à un régime de censure, pour le bien de tous évidemment. Le juge administratif va t il accepter cette pression ou maintenir sa position traditionnelle de protection des libertés d'expression et de réunion ? La jurisprudence Dieudonné, puisque c'est bien de cela dont il s'agit, apparaît ainsi comme un test pour le juge administratif, le moment ou jamais de témoigner de son indépendance. Celle-ci se trouve en effet mise au défi par les propos du ministre de l'intérieur et du Président de la République, que certains pourraient analyser comme des pressions à peine dissimulées.

Projet de loi sur la géolocalisation : libertés et vie privée

Le projet de loi sur la géolocalisation, adopté au conseil des ministres du 23 décembre 2013, a été déposé devant le Sénat qui devrait le voter  dans le courant du mois de janvier. Pour une fois, le gouvernement a décidé de recourir à la procédure accélérée prévue par l'article 45 de la Constitution, ce qui signifie qu'il n'y aura qu'une seule lecture, c'est à dire un seul vote, dans chaque assemblée.

Procédure accélérée

L'intitulé de ce projet de loi est un peu trompeur, et il convient de préciser que son objet unique est l'utilisation de la géolocalisation lors de l'enquête pénale. A titre d'exemple, c'est elle qui permet de s'adresser à un opérateur téléphonique pour connaître les relais déclenchés par le téléphone d'un suspect, ou à une banque pour savoir dans quel distributeur de billets la carte bancaire d'une victime a été utilisée. Autant dire que l'enquête pénale moderne ne peut plus se passer de géolocalisation.

Les deux décisions d'octobre 2013

Dans ce domaine, la procédure accélérée se justifie pleinement tant l'intervention du législateur peut sembler urgente. Pour le moment en effet, le recours à la géolocalisation demeure possible au stade de l'instruction, mais est devenu totalement impossible à celui de l'enquête préliminaire ou de l'enquête de flagrance. Les opérations en cours ont même dû être interrompues pour défaut de fondement juridique. Dans deux arrêts du 22 octobre 2013, l'un relatif à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte terroriste et l'autre à un trafic de stupéfiants, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a annulé les procédures. Invoquant l'article 8 de la Convention européenne, elle a considéré que la géolocalisation impliquait une ingérence dans la vie privée et qu'à ce titre, son utilisation dans l'enquête préliminaire devait être autorisée par un juge indépendant. 

Sur ce plan, la Cour de cassation ne faisait que reprendre la jurisprudence de la Cour européenne Uzun c. Allemagne du 2 septembre 2010. Dans cet arrêt, la Cour estime que la pose d'une "puce" sur le véhicule d'un suspect dans le cadre d'une enquête pénale constitue effectivement une ingérence dans la vie privée des personnes. Cette ingérence est néanmoins licite, dans la mesure où elle est prévue par la loi et répond à un "besoin social impérieux", compte tenu de la gravité des infractions en cause. 

L'utilisation de la géolocalisation n'est donc pas, en soi, illicite, à la condition cependant qu'elle trouve son fondement dans la loi et qu'elle soit autorisée par un juge indépendant. Le projet de loi vise ainsi à remplir ces conditions posées par cette double jurisprudence de la Cour européenne et de la Cour de cassation. 

Un cadre juridique

L'exigence de l'intervention législative n'a rien de nouveau, et personne n'a oublié que c'est déjà la Cour européenne qui avait, par ses arrêts Kruslin et Huvig de 1990, imposé le vote de la loi de 1991 portant sur les écoutes téléphoniques, qu'elles soient judiciaires ou administratives. Sur ce point, le projet de loi Taubira présente l'avantage d'imposer un cadre juridique à l'utilisation de la géolocalisation. Elle ne sera possible que pour les enquêtes portant sur des crimes ou des délits passibles d'au moins trois années d'emprisonnement. Le plafond monte même à cinq années d'emprisonnement lorsqu'il s'agit d'introduire un dispositif de géolocalisation dans le domicile d'une personne. Le projet refuse ainsi la banalisation de la géolocalisation, qu'il réserve aux enquêtes sur les infractions les plus graves, les seules qui répondent à l'exigence du "besoin social impérieux", posée par la Cour européenne.

Pour imposer le respect de ces conditions, il convient évidemment, et c'est la seconde contrainte imposée par les juges, de mettre en place une procédure d'autorisation d'utilisation de ces techniques de géolocalisation, placée sous le contrôle d'un magistrat indépendant. Le problème ne pose pas au stade de l'instruction, car l'indépendance du juge d'instruction n'est pas contestée et il lui appartient de prendre "tous les actes d'information qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité" (art. 81 cpp). Le projet de loi prévoit ainsi que la géolocalisation pourra être utilisée par un juge d'instruction, pour une durée de quatre mois renouvelable.

Au stade de l'enquête préalable en revanche, le projet de loi remet en cause le rôle du procureur de la République qui, aux termes de l'article 41 al. 1 cpp, "procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions pénales". Or, depuis les arrêts Medvedyev du 29 mars 2010 et Moulin du 23 novembre 2010 rendus par la Cour européenne, les membres du parquet ne sont pas considérés comme des magistrats indépendants, dès lors qu'ils sont hiérarchiquement soumis à l'Exécutif.

Exemple de Géolocalisation primitive. Morris. Lucky Luke.

Le juge des libertés et de la détention, encore lui

Le projet de loi en tire les conséquences et prévoit que l'autorisation du procureur d'utiliser la géolocalisation durant l'enquête de flagrance ou l'enquête préalable ne pourra dépasser quinze jours. Au delà, une prolongation pourra être demandée au juge des libertés et de la détention (JLD) pour une durée d'un mois, éventuellement renouvelable. Le juge du siège intervient donc à l'issue d'un délai de quinze jours.

Observons cependant que le projet de loi tient compte des difficultés matérielles de certaines enquêtes, et notamment de l'urgence qui peut les caractériser. Il prévoit que l'autorisation du JLD peut être verbale, en cas d'urgence, à la condition toutefois d'être confirmée par écrit dans un délai de quarante-huit heures. De la même manière, il n'est pas nécessaire de demander une autorisation pour engager une procédure de géolocalisation visant la victime d'une infraction, par exemple lorsqu'il s'agit de retrouver une personne disparue grâce à son téléphone portable.

Le projet de loi permet de mettre fin à une situation catastrophique qui interdisait toute géolocalisation en matière d'enquête préliminaire ou de flagrance. La solution n'est cependant guère satisfaisante, car l'intervention du JLD conduit à un éclatement de ses compétences. Conçu à l'origine pour juger du placement en détention provisoire d'une personne ou de sa mise en liberté, il se voit aujourd'hui confier toutes les compétences qui étaient celles du procureur. Il autorise certaines perquisitions, la prolongation des gardes à vue, le maintien des étrangers en situation irrégulière en zone d'attente, l'admission en soins psychiatriques sans le consentement de l'intéressé etc.. Sorte de bonne à tout faire des libertés, il est sollicité dans tous les domaines que les membres du parquet doivent abandonner, sous l'influence de la Cour européenne. 

Ne serait-il pas plus utile d'engager enfin une réforme du parquet pour donner à ses magistrats l'indépendance exigée par la Cour européenne ? Sans doute, mais il se trouve que l'opposition refuse toute modification du Conseil supérieur de la magistrature et que le gouvernement ne dispose pas d'une majorité suffisante pour imposer une révision constitutionnelle. En attendant mieux, on fait appel au Juge des libertés et on vote des lois qui ont pour fonction de repousser le problème à une date ultérieure.

Querelle de clocher à Boissettes

Il y a encore quelques années, le principe de laïcité était considéré comme le ciment du consensus républicain. A cette époque que l'on pourrait qualifier de bénie, les contentieux se limitaient aux recours comme d'abus en Alsace-Moselle, au partage des compétences entre monsieur le curé et monsieur le maire pour l'entretien de l'église paroissiale, et aux sonneries de cloches. La décision rendue par la Cour administrative d'appel de Paris du 5 novembre 2013, publiée à la fin décembre, renoue en quelque sorte avec ce passé.

Dans le joli village de Boissettes (Seine et Marne), Mme C. et M. B. ont acquis en 2004 une maison située face à l'église. Hélas, les nouveaux propriétaires ont eu leur sommeil troublé par les cloches qui sonnaient  à chaque heure deux fois de suite et toutes les demi-heures, de jour comme de nuit. Par une lettre de mai 2006, ils ont demandé au maire de prendre un arrêté supprimant toute sonnerie civile, ce qu'il a refusé dans une décision expresse de juillet 2006 qui a été déférée au tribunal administratif de Melun. 

Par la suite, Mme C. et M. B., dans une volonté d'apaisement, ont fait savoir qu'ils se contenteraient d'une interruption nocturne des sonneries. Après avoir refusé, le maire  s'est ravisé et a pris un arrêté le 9 juin 2010 limitant les sonneries à la période entre six et vingt-trois heures. Cette preuve de bonne volonté était cependant bien tardive, car quelques jours plus tard, le 1er juillet 2010, le tribunal administratif de Melun a purement et simplement annulé son refus de supprimer les sonneries civiles, de jour comme de nuit. C'est cette décision que la Cour administrative d'appel (CAA) vient de confirmer.

Les sonneries civiles

Observons que les sonneries litigieuses sont des sonneries civiles, et non pas religieuses. Car la loi du 9 décembre 1905 établit en ce domaine une distinction très nette. D'un côté, les sonneries religieuses, par exemple pour appeler les fidèles à l'office, annoncer un mariage ou un enterrement. De l'autre, les sonneries civiles décidées par le maire, "dans les cas d'un péril imminent qui exigent un prompt secours", formule employée dans l'article 51 du décret du 16 mars 1906. Ce même texte étend néanmoins le champ de ces "sonneries civiles" lorsque l'édifice cultuel appartient à la collectivité publique ou est attribué à l'association cultuelle. Elles peuvent alors intervenir lorsque leur emploi est "autorisé par des usages locaux". L'article 52 du même décret affirme enfin que le maire détient une clé du clocher, mais qu'il ne peut en faire usage que "pour les sonneries civiles et l'entretien de l'horloge publique". 

Dans la commune de Boissettes, les sonneries intempestives sont donc de nature civile. Sur ce point, la décision de la CAA n'a donc rien d'anti-religieux, et les appels aux offices ou cérémonies  ne sont nullement menacés. 

Pierre Dumont 1884-1936. L'église de Vétheuil
Collection particulière

Les usages locaux

Le maire de Boissettes ne peut évidemment pas s'appuyer sur l'existence d'un péril imminent pour justifier les sonneries intervenant toutes les demi-heures. Il ne lui reste donc que la référence aux "usages locaux", formule qui semble offrir une certaine marge d'interprétation.

Ce n'est pourtant qu'une apparence, car un arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 8 juillet 1910 précise que ces "usages locaux" sont ceux qui recouvrent "la pratique suivie à l'entrée en vigueur de la loi du 9 décembre 1905" dans la commune concernée. Depuis cette date, le juge recherche à chaque fois si les sonneries civiles litigieuses trouvent leur origine dans une pratique antérieure à la loi de Séparation. Si c'est le cas, elles sont licites. Si ce n'est pas le cas, elles sont illicites, car elles ne reposent pas sur des "usages locaux".

D'abord nombreux dans les années qui ont suivi la loi de 1905, les contentieux sont devenus fort rares. Mais la jurisprudence n'a pas varié. Dans une décision du 25 mars 2010, la CAA de Lyon sanctionne ainsi l'arrêté du maire de Saint-Apollinaire qui avait réactivé la sonnerie des heures en 2003, après l'électrification du dispositif. Le juge fait observer que "l'usage local a toujours été, à Saint-Apollinaire, de ne sonner quotidiennement que les angélus, qui sont des sonneries religieuses". Les sonneries des heures n'ont été effectuées qu'"épisodiquement et postérieurement à la loi de 1905". Elles n'entrent donc pas dans les "usages locaux". 

Il en est manifestement de même à Boissettes. En fait d'usages locaux, la commune se borne à faire valoir que le clocher sonnait déjà les heures "avant la seconde guerre mondiale", et à mentionner le témoignage d'un ancien instituteur indiquant qu'il entendait déjà les cloches sonner, en 1967. Rien ne permet donc de démontrer un usage local antérieur à 1905, et la décision de la CAA est donc parfaitement conforme à la jurisprudence antérieure

A l'inverse, le juge peut quelquefois autoriser la reprise de sonneries de cloches alors qu'elles avaient été abandonnées, à la condition toutefois que "cette pratique corresponde à un usage local auquel les habitants sont attachés". Dans une décision Commune de Férin du 26 mai 2005, la CAA de Douai estime que c'est le cas lorsque l'horloge longtemps en panne, a finalement été réparée, à la grande satisfaction des habitants. Certes,  le maire de Férin n'apporte pas la preuve que ces sonneries existaient avant 1905. Mais, contrairement à l'élu de Boissettes, il avait pris un arrêté autorisant les sonneries entre huit et vingt heures, l'intensité du bruit étant inférieure à la limite autorisée en termes de nuisances sonores. 

Le maire de Boissettes est, en quelque sorte, victime de son intransigeance, et de son incapacité à négocier avec ses administrés. On ne doute pas que ce débat sera au centre d'une campagne électorale animée avant les prochaines élections municipales à Boissettes. Et l'on saura alors pour qui sonne le glas.

Dieudonné : la censure, dernière tentation de Manuel Valls

Déjà condamné à plusieurs reprises, Dieudonné est aujourd'hui accusé d'avoir tenu des propos racistes et antisémites à l'égard de plusieurs journalistes, et d'être l'auteur du désormais célèbre geste de "la quenelle", dont personne ne sait exactement ce qu'il signifie. De provocation en provocation, l'auteur de ces faits s'assure une notoriété que son talent ne suffirait peut-être pas à lui apporter. 

Cette notoriété, le ministre de l'intérieur y contribue, d'abord par un communiqué du 27 décembre 2013 qui annonce "étudier de manière approfondie toutes les voies juridiques permettant d’interdire des réunions publiques qui n’appartiennent plus à la dimension créative mais contribuent, à chaque nouvelle représentation, à accroître les risques de troubles à l’ordre public". Le lendemain, 28 décembre 2013, le même ministre annonce une circulaire qui devrait être adressée aux préfets qui, "à l'occasion de chaque spectacle (...), devront apprécier si le risque de trouble est caractérisé et justifie d'interdire la représentation".

La liberté de réunion : un régime répressif

Encore faut-il trouver un fondement juridique permettant d'interdire les spectacles de Dieudonné. Ce n'est pas si simple, car la liberté de réunion, comme d'ailleurs la liberté d'expression, est organisée en France selon le régime répressif. Contrairement à ce que semble indiquer son nom, le régime répressif est le plus libéral des modes d'organisation des libertés publiques. Il repose sur le libre arbitre, la liberté d'agir comme on l'entend, sauf à rendre compte de ses actes devant un juge pénal. Il exclut donc toute autorisation, tout contrôle préalable, et même toute déclaration avant l'exercice de la liberté. Autrement dit, en droit français, on se réunit librement, et le contrôle intervient a postériori, en cas d'infraction pénale.

Ce régime juridique est celui des réunions publiques. Le texte fondateur en ce domaine est une loi du 30 juin 1881 votée moins d'un mois avant la célèbre loi sur la liberté de presse du 29 juillet 1881. Le texte met fin au régime d'autorisation antérieur pour énoncer « Les réunions publiques sont libres. Elles peuvent avoir lieu sans autorisation préalable, sous les conditions prescrites par les articles suivants ». Cet article est suivi de dispositions qui contraignent les organisateurs de la réunion à en faire la déclaration auprès des autorités publiques. Par la suite, la loi du 28 mars 1907 adopte définitivement le régime répressif : « Les réunions publiques, quel qu’en soit l’objet, pourront être tenues sans déclaration préalable ».

Réunion publique, réunion privée

La plupart des commentateurs semblent considérer que les spectacles de Dieudonné sont des réunions publiques et relèvent de ce régime juridique. Ce n'est pourtant pas si évident. Au XIXè siècle, la réunion privée était celle qui se déroulait dans un lieu purement privé, un domicile par exemple. Ensuite, le juge a considéré, dans un arrêt Bucard de 1936, que la réunion était privée lorsque chaque participant bénéficiait d'une invitation personnelle.

Aujourd'hui, le critère essentiel est le caractère ouvert ou fermé de la réunion. Ouvert, c'est une réunion publique. Fermé, c'est une réunion privée.  Dans une ordonnance de référé du 28 mars 2011, le Conseil d'Etat a admis l'interdiction d'une réunion organisée à l'Ecole normale supérieure par des associations favorables au boycott de l'Etat d'Israël. Loin d'être réservée à la seule communauté des élèves, elle était ouverte à tous. Compte tenu du caractère largement politisé de cette manifestation, le Conseil d'Etat a considéré qu'elle portait atteinte au principe de neutralité de l'enseignement supérieur.

Au vu de cette jurisprudence, les spectacles de Dieudonné sont évidemment des réunions privées. Ils ne sont pas ouverts à tous, mais seulement aux porteurs de billets préalablement achetés. La loi de 1881 ne s'applique donc pas à une telle manifestation.

Jean Jacques Grandville. Résurrection de la censure. 1832

Police des spectacles et liberté d'expression

Peut on alors invoquer la police des spectacles et porter atteinte à la liberté d'expression théâtrale ? Pas davantage, car cette liberté est aussi organisée par  un régime répressif.

Elle a pénétré dans notre droit par le décret de l'Assemblée nationale du 13 janvier 1791 qui énonce que "tout citoyen pourra élever un théâtre public, et y faire représenter des pièces de tous les genres, en faisans préalablement à l'établissement de son théâtre, sa déclaration à la municipalité des lieux". Dès cette époque, le droit distingue clairement le régime de déclaration préalable qui s'applique à l'organisation des spectacles du régime répressif qui s'applique au contenu des représentations. Ce régime libéral disparaît rapidement, un décret du 2 août 1793 imposant aux théâtres de donner des représentations "à la gloire de la Révolution". Le régime de censure qui s'installe alors ne disparaît de facto qu'en 1904, lorsque les crédits nécessaires à son budget son supprimés de la loi de finances.

C'est seulement avec l'ordonnance du 13 octobre 1945, modifiée par la loi du 18 mars 1999, que le régime répressif est définitivement acquis. Les entrepreneurs de spectacles sont soumis au régime de déclaration préalable, car ils doivent obtenir une licence pour exercer leur activité. En revanche, le contenu des spectacles est parfaitement libre, et le principe même d'une censure préalable ne saurait exister.

Dans le cas Dieudonné, la police des spectacles ne permet donc pas, heureusement, d'établir une censure préalable. Cette interdiction est  rappelée par la Cour européenne des droits de l'homme qui, dans sa décision Ulusoy c. Turquie du 3 mai 2007, rappelle que la liberté d'expression théâtrale est protégée par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Il ne reste donc que l'exercice de la police générale, celle qui s'applique tout simplement en cas de menace pour l'ordre public.

Police générale

Le seul problème est que l'exercice du pouvoir de police générale est encadré par une jurisprudence très rigoureuse. C'est même à propos de la liberté de réunion que la célèbre jurisprudence Benjamin de 1933  a posé à son propos l'exigence d'un contrôle maximum du juge. Cela signifie que ce dernier contrôle la proportionnalité de la mesure prise par rapport aux faits qui l'ont motivée. Il considère que les autorités publiques ne peuvent interdire une représentation qu'après avoir mis en oeuvre tous les moyens à leur disposition pour garantir la liberté d'expression. Et le juge administratif contrôle l'effectivité de ces moyens, s'assure par exemple que le préfet ou le maire a fait appel aux forces de police pour protéger la liberté d'expression théâtrale.

Reste évidemment l'hypothèse où la menace pour l'ordre public serait si importante qu'elle pourrait justifier l'interdiction. A une époque où le préfet peut réquisitionner toutes les forces de police dont il a besoin pour garantir l'ordre, cela paraît bien peu probable. Souvenons nous qu'en novembre 2011, les autorités ont protégé les théâtres diffusant la pièce de Romeo Castelluci, "Sur le concept du visage du fils de Dieu". Des catholiques intégristes manifestaient en effet, et parfois violemment, contre une pièce qu'ils considéraient comme blasphématoire. A l'époque, tout le monde considérait que la liberté d'expression théâtrale ne devait pas céder devant la pression des manifestants. Et on faisait observer que nul n'est tenu d'aller voir une pièce de théâtre, et pas davantage d'aller écouter Dieudonné. Il suffit tout simplement de ne pas acheter de billet.

La liberté d'expression repose ainsi sur le libre arbitre, l'intelligence du spectateur qu'il n'est pas nécessaire de protéger contre lui-même. A lui de se rendre compte de l'intérêt, ou de la stupidité, du spectacle qui lui est proposé. Rien n'interdit aux personnes injuriées ou diffamées par Dieudonné de saisir le juge pour obtenir sanction pénale et réparation. Rien n'interdit à l'Etat de poursuivre l'intéressé pour les propos racistes ou antisémites qu'il tient. L'arsenal juridique en ce domaine est largement suffisant.

En tout cas, la tentation de la censure est certainement la plus mauvaise des solutions, à la fois parce qu'elle offre à l'intéressé l'opportunité de se poser en victime et parce qu'elle lui accorde une importance qu'il ne mérite sans doute pas. N'est ce pas précisément le danger formulé par Mirabeau, au moment du vote du décret de 1791 : "Il serait fort aisé d'enchaîner toute espèce de liberté en exagérant toute espèce de danger, car il n'est pas d'acte d'où la licence ne puisse résulter. La force publique est destinée à la réprimer et non à la prévenir aux dépens de la liberté".

Etude sur le voile : l'accompagnement des sorties scolaires, la chauve-souris et les deux belettes

Le Conseil d'Etat vient de rendre publique son "Etude demandée par le Défenseur des droits le 20 septembre 2013" que les médias présentent volontiers comme favorable au port du voile par les accompagnatrices des sorties scolaires dans l'enseignement public. Cette étude a pour fondement juridique l'article 19 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits et qui confère au président de cette autorité indépendante le droit de "demander au vice président du Conseil d'Etat de faire procéder à toutes études" dont il a besoin dans l'exercice de ses missions. 

En l'espèce, Dominique Baudis, Défenseur des droits, saisi de différentes demandes portant sur la liberté d'expression religieuse, a éprouvé le besoin de saisir le Conseil d'Etat. Observons toutefois que la question posée n'est pas extrêmement claire. Elle ne demande pas si le principe de laïcité autorise la présence de personnes portant des signes religieux pour accompagner les sorties scolaires de l'enseignement public. Elle demande des précisions sur la "frontière entre missions de service public et missions d'intérêt général", formulation relativement obscure.

L'étude du Conseil d'Etat a pour objet de répondre à cette question. Il convient de préciser qu'elle n'a rien à voir avec les travaux de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, et rien à voir non plus avec les avis consultatifs qu'il rend dans le cadre des procédures législatives et réglementaires. L'étude demandée par le Défenseur des droits est un document sui generis, comme tel entièrement dépourvu d'autorité juridique. Elle ne peut, en aucun cas, être considérée comme imposant des normes contraignantes et la circulaire Chatel du 27 mars 2012 demeure naturellement en vigueur. Ce texte précise aux directeurs d'établissements qu'il est " recommandé de rappeler dans le règlement intérieur que les principes de laïcité de l'enseignement et de neutralité du service public sont pleinement applicables (...). Ces principes permettent notamment d'empêcher que les parents d'élèves ou tout autre intervenant manifestent, par leur tenue ou leurs propos, leurs convictions religieuses, politiques ou philosophiques lorsqu'ils accompagnent les élèves lors des sorties et voyages scolaires".

Les conséquences juridiques de l'étude du Conseil d'Etat seront probablement nulles. Sur le fond, l'obscurité de la question n'a d'égale que celle de la réponse. Le Conseil fait preuve d'un certain jésuitisme, commençant par exclure les sorties scolaires du champ du service public, pour ensuite admettre que "les exigences liées au fonctionnement du service public de l'éducation peuvent conduire l'autorité compétente, s'agissant des parents qui participent à des déplacements ou des activités scolaires, à recommander de s'abstenir de manifester leur appartenance ou leurs croyances religieuses". L'idée est donc que la neutralité ne s'applique pas aux sorties scolaires, mais qu'il convient peut être de la mettre en oeuvre tout de même. Autant dire que le Conseil d'Etat affirme clairement la légalité de la circulaire Chatel. Mais son étude est surtout une forme d'appel au législateur, le seul qui soit réellement compétent pour se prononcer sur cette question. 

Mission d'intérêt général contre mission de service public

Le Conseil d'Etat s'efforce de montrer que l'accompagnement d'une sortie scolaire ne relève pas du service public, et n'est donc pas, en soi, soumis au principe de neutralité. Dans ce but, il précise dans quelles conditions une activité assurée par une personne privée peut être qualifiée de service public. 

Un service public peut évidemment être qualifié comme tel par détermination de la loi. Ce n'est pas le cas en l'espèce, et le Conseil se tourne donc vers les critères jurisprudentiels du service public, rappelés dans sa décision Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI), rendue le 22 février 2007. Cette décision distingue deux situations. 

Dans le premier cas, le juge considère qu'il y a service public lorsque sont réunis trois critères : une activité d'intérêt général, un contrôle de l'administration, et enfin l'usage de prérogatives de puissance publique. En l'espèce, il est clair que les personnes qui encadrent une sortie scolaire participent à une mission d'intérêt général organisée sous le contrôle de la direction de l'établissement. En revanche, elle n'exercent directement aucune prérogative de puissance publique, se bornant à accompagner des enfants.

Dans le second cas, le juge estime qu'il peut y avoir néanmoins service public, même en l'absence de prérogatives de puissances publiques, lorsque, compte tenu du caractère d'intérêt général de l'activité, il apparaît que l'administration a entendu confier à la personne privée une mission de service public. Elle va alors opérer un contrôle sur l'organisation et le fonctionnement de l'activité, la financer et en fixer les règles. Pour illustrer cette hypothèse, le Conseil d'Etat cite le cas des structures d'accueil de jeunes enfants, y compris lorsque les personnes publiques, communes ou structures intercommunales, en confient la gestion à des personnes privées. Ces dernières agissent alors pour le compte de la personne publique et leur activité relève du service public. Alors que l'affaire Baby Loup va probablement revenir devant la Cour de cassation, l'exemple ne semble pas choisi au hasard. 

En revanche, pour le Conseil, une sortie scolaire constitue certes une mission d'intérêt général, mais elle n'est pas rattachée au service public de l'éducation, quand bien même ce dernier la finance et en contrôle l'organisation. En effet, l'administration n'établit pas d'objectifs précis dans ce domaine, ni évidemment de contrôle de ces objectifs. En quelque sorte, elle ne s'implique pas suffisamment dans ces sorties pour qu'elles soient directement rattachées au service public. On le constate, il s'agit là d'une opinion, et on pourrait aisément soutenir l'opinion contraire. Les sorties scolaires ne sont-elles pas organisées à l'initiative et avec le soutien de l'établissement scolaire ?

Toulouse contre Bordeaux

Sur ce point, l'avis du Conseil d'Etat s'inscrit dans une évolution générale caractérisée par le déclin de la notion de service public au profit de celle de puissance publique, par la défaite de l'Ecole de Bordeaux face à celle de Toulouse, et évidemment la défait de Duguit face à Hauriou.

En 1963, le Tribunal des conflits considérait que la veuve Mazerand, employée à l'école de Jonquières, relevait du droit privé lorsqu'elle balayait la classe, mais du droit public lorsqu'elle gardait les enfants. Dans cette seconde activité en effet, elle participait directement au service public de l'éducation, et c'est la notion de service public qui constituait le critère essentiel dans la détermination du droit applicable. Aujourd'hui, seule compte la puissance publique qui apparaît à travers le contrôle de l'autorité publique. La veuve Mazerand serait une salariée de droit privé pour l'ensemble de ses activités, dès lors que ses activités ne font pas l'objet d'indicateurs de performance, et tant pis pour la mission de service public. Le raisonnement est identique pour les personnes qui accompagnent les sorties scolaires.

Usagers contre collaborateurs occasionnels

Pour faire bonne mesure, le Conseil d'Etat affirme que les parents accompagnateurs ne sont pas des collaborateurs occasionnels, mais des usagers du service public.

Il est certain que la qualification d'usagers autorise le port de signes religieux lors des sorties scolaires, à la seule exception des prescriptions imposées par la loi qui interdit la dissimulation du visage dans l'espace public. La circulaire du 13 avril 2007, connue sous le nom de "Charte de la laïcité dans les services publics", rappelle ainsi que les usagers peuvent librement exprimer leurs convictions religieuses "dans les limites du respect de la neutralité du service public, de son bon fonctionnement et des impératifs d'ordre public, de sécurité, de santé et d'hygiène". En l'espèce, les personnes qui accompagnent les enfants ne participent donc pas au service public, mais elles en sont simplement les usagers. Ne s'agit il pas, en pratique, des parents des enfants scolarisés dans la classe qui participe à l'activité extra scolaire ? 

Sans doute, mais en les qualifiant d'usagers, le Conseil d'Etat refuse de les qualifier de collaborateurs occasionnels, et c'est sans doute ce refus qui surprend le plus le lecteur de l'étude. Pour le Conseil, la notion de "collaborateur occasionnel" ne "dessine pas une catégorie juridique" dont les membres seraient soumis au principe de neutralité. 

Cette notion de collaborateur occasionnel trouve pourtant son origine dans la jurisprudence de ce même Conseil d'Etat. On se souvient qu'elle a permis, dans un arrêt du 22 novembre 1946, Commune de St Priest la Plaine, d'indemniser le malheureux bénévole qui s'était blessé en tirant le feu d'artifice traditionnel de la fête locale. Et précisément, cette jurisprudence a été appliquée, dans un arrêt du 13 janvier 1993, à une accompagnatrice bénévole blessée lors d'un accident survenu lors d'une sortie scolaire du lycée franco-hellénique d'Athènes.

Certes, le Conseil d'Etat affirme, dans son étude, que cette jurisprudence est purement fonctionnelle et que la notion de collaborateur occasionnel n'est utilisée que dans le contentieux de la responsabilité, lorsqu'il s'agit d'indemniser un dommage. Précisant ce point, le Conseil d'Etat n'exclut donc pas que, conformément à sa jurisprudence, l'accompagnateur d'une sortie scolaire soit considéré comme collaborateur bénévole du service public lorsqu'il se fait renverser par une voiture, mais qu'en revanche, il ne soit qu'un usager lorsqu'il s'agit de respecter la neutralité. Autrement dit, notre accompagnateur bénévole bénéficie des avantages du service public lorsqu'il a besoin d'être indemnisé, mais n'est pas soumis à ses contraintes lorsqu'il remplit sa mission. On conviendra qu'il s'agit d'un service public à géométrie variable.

Tout cela fait étrangement penser à la fable de La Fontaine, "La chauve-souris et les deux belettes", dans laquelle ladite chauve-souris se présente tantôt comme un oiseau, tantôt comme une souris, et qui, "par cette adroite répartie, sauva deux fois sa vie".

Je suis Oiseau ; voyez mes ailes :
Vive la gent qui fend les airs! 

(...)
Je suis Souris : vivent les Rats !
Jupiter confonde les Chats ! 

"Le Sage dit, selon les gens :
  Vive le roi ! vive la Ligue !

La chauve-souris et les deux belettes. Illustration de Jean Jacques Grandville. Circa 1830

Comme la chauve-souris, l'accompagnateur des sorties scolaires est présenté de deux manières bien différentes, selon les intérêts en jeu : collaborateur occasionnel pour être indemnisé en cas de dommage, usager pour pouvoir afficher sa religion.

On le voit, l'étude du Conseil d'Etat n'offre aucune réponse, et c'est probablement volontaire. Ce n'est pas à lui, intervenant à la demande d'une autorité indépendante pour une simple étude académique, de dire ce que doit être le droit en ce domaine. C'est au parlement de définir l'étendue de l'obligation de neutralité et à lui seul. Après l'affaire Baby Loup, la question des sorties scolaires illustre ainsi de nouveau la nécessité d'une intervention législative.