Tabagisme : extension du domaine de la santé publique

La décision rendue le 21 septembre 2026 par le Conseil d'État confirme la légalité du décret du 27 juin 2025 qui élargit les espaces sans tabac, en particulier à proximité des lieux fréquentés par des mineurs et limite, pour ces mêmes mineurs, la vente des produits du tabac et du vapotage.

A priori, rien d'inattendu dans une telles décision qui, finalement, se ramène à un simple contrôle de légalité d'une mesure de police administrative. L'association requérante, le Cercle Droit et Liberté, se rattache à un mouvement que l'on pourrait qualifier de libertarien. Elle est apparue durant l'état d'urgence lié au Covid pour contester systématiquement toutes les mesures liées à l'obligation vaccinale. 

Le tabac, objet juridique

Le régime juridique du tabac peut sembler surprenant. D'un côté, sa vente est licite et organisée à partir d'un monopole de l'État par l'intermédiaire des débits de tabac. De l'autre côté, l'encadrement de la vente du tabac est de plus en plus rigoureux.

Tout a commencé avec la loi Veil du 9 juillet 1976 qui réglementait la publicité et autorisait l'interdiction de fumer dans des lieux collectifs lorsque la tabagisme y présentait un danger pour la santé. La loi du 10 janvier 1991 inverse cette logique et pose un principe d'interdiction dans les lieux affectés au public et les transports, sous réserve d'emplacements spécifiques réservés aux fumeurs. Depuis cette date, les interdictions n'ont fait que s'étendre, avec le décret du 15 novembre 2006 qui interdit le tabac dans tous les lieux couverts ou fermés ou constituant des lieux de travail. Enfin l'interdiction de la vente aux mineurs a été portée de seize à dix-huit ans par la loi du 21 juillet 2009, De fait, le décret contesté du 27 juin 2025 marque une nouvelle étape de cette évolution, en élargissant l'interdiction aux espaces proches des établissements d'enseignement pendant les heures de travail, aux jardins publics et aux plages.

Le corpus juridique est donc particulièrement solide et c'est la raison pour laquelle l'association requérante ne pouvait guère plaider l'incompétence du pouvoir réglementaire.

Du Gris. Berthe Sylva. 1931

La compétence du Premier ministre

Il est exact que l'article 34 de la Constitution réserve à la loi la détermination des "garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques". L'interdiction de consommer un produit licite dans l'espace public constitue, à l'évidence, une restriction à la liberté individuelle. Mais le Conseil d'État ferme immédiatement cette voie contentieuse en affirmant que le Premier ministre tient des articles 21 et 37 de la Constitution le pouvoir de prendre des mesures de police pour garantir l'ordre public, et donc la santé publique qui en est un élément. La loi est d'ailleurs déjà intervenue dans ce domaine, et l'article L 3512-8 du code de la santé publique interdit de fumer dans les "lieux affectés à un usage collectif". Le décret de 2025 peut donc être considéré comme une mesure mettant en oeuvre ces dispositions.

Le droit de fumer

L'association requérante ne pouvait davantage espérer obtenir la consécration de l'existence d'un droit de fumer. Elle invoque certes l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, qui garantit le droit au respect de la vie privée.

Certes, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) avait jugé, le 4 novembre 2025, dans un arrêt Vainik et a. c. Estonie, que le choix de fumer relevait de l'autonomie personnelle. Mais il s'agissait d'une affaire portant sur une interdiction absolue de fumer en prison. Surtout, la décision a connu une suite inattendue, comme si la Cour la regrettait quelque peu. Après renvoi, la Grande Chambre a rayé l'affaire du rôle le 30 juin 2026. De fait, aucun juge n'a jamais consacré le droit de. fumer.

De la prévention contre la fumée, à la prévention de l'acte de fumer

L'intérêt de la décision tient finalement au contrôle de proportionnalité exercé par le Conseil d'État. L'association requérante faisait valoir que le danger du tabagisme n'était pas démontré avec la même certitude dans les espaces ouverts extérieurs que dans les espaces clos. Le Conseil d'État reconnaît des "incertitudes" sur ce point, mais il se situe résolument sur un autre terrain.

Il note d'abord la gravité des effets du tabagisme sur la santé, avec 75 000 décès annuels, dont 46 000 par cancer. Il cite les données de l'OMS selon lesquelles il n'existe pas de seuil d'exposition sans danger. Enfin, et c'est l'essentiel de la décision, le Conseil d'État affirme que les espaces sans tabac n'ont pas seulement pour effet de réduire l'exposition des jeunes, mais permettent aussi de diminuer les occasions de fumer et donc l'entrée dans la consommation chez les jeunes.

La mesure est donc justifiée non pas par les dangers de l'exposition directe, mais par la nécessité de dissuader la consommation. Le domaine de la santé publique s'élargit ainsi considérablement. La mesure de police n'a plus pour objet de protéger la santé des tiers mais de les protéger contre le désir de tabac, le risque de devenir eux-mêmes fumeurs.

La décision du 21 septembre 2026 marque ainsi une étape importante dans l'histoire juridique du tabac. Le droit positif ne limite plus son ambition à protéger les victimes du tabagisme passif. Il vise plus largement à faire disparaître le tabac de l'environnement des mineurs pour rendre moins probable l'acte de fumer. Il s'agit donc de dénormaliser le tabac, de faire en sorte que le geste de fumer ne soit plus vécu de manière positive, comme un rite de passage vers l'âge adulte. La santé publique intègre la politique publique de santé.

Le contrôle des mesures de police administrative dans le manuel de Libertés publiques : chapitre 3 section 3 § 2 B