Le 24 janvier 2015, le Conseil constitutionnel a rejeté la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)
posée par M. Ahmed S. Naturalisé en février 2003, le requérant a été
condamné en mars 2013 à sept années d'emprisonnement pour association de
malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Il était en
effet l'un des recruteurs d'Al Qaida dans notre pays, sa mission
consistant à envoyer des combattants volontaires en Afghanistan, en
Somalie et en Irak.
Compte
tenu de la durée de sa détention provisoire, il est libérable fin 2015.
Avant la fin de sa peine, un décret du 28 mars 2014 a prononcé à son
égard une déchéance de nationalité, sanction qu'il conteste devant le
juge administratif. A l'occasion de ce recours, il pose une QPC portant
sur la conformité à la Constitution des dispositions de l'alinéa 1er de l'article 25 et de l'article 25-1 du code civil (c.civ.), QPC
renvoyée par le Conseil d'Etat le 31 octobre 2014.
La déchéance de nationalité existe dans notre système juridique
depuis la première guerre mondiale. La loi du 7 avril 1915, modifiée par
celle du 18 juin1917 permettait alors de révoquer la naturalisation des
personnes originaires de pays en guerre contre la France, législation qui fut d'ailleurs peu utilisée. La loi du 10
août 1927 a maintenu cette possibilité, cette fois en temps de paix.
Depuis cette date, la déchéance de nationalité est demeurée
dans notre système juridique, avec quelques évolutions cependant. La
plus importante est peut-être celle introduite par la loi du 16 mars
1998 qui interdit de prononcer la déchéance lorsque cette mesure aurait
pour conséquence de rendre l'intéressé apatride. Cette disposition
trouve son origine dans la Convention de New York du 30 août 1961 qui interdit aux Etats signataires de créer des apatrides.
Le
premier problème est celui de la recevabilité de la requête. En
principe, la QPC ne peut porter que sur une disposition législative qui
n'a pas encore été contrôlée par le Conseil constitutionnel, sauf
changement de circonstances de droit ou de fait. Or, le texte de 1996 a
été déféré au Conseil qui a rendu sa décision le 16 juillet 1996.
Si les dispositions relatives à la déchéance pour terrorisme lui ont
bien été soumises, il ne le mentionne pas formellement dans le
dispositif de sa décision. Dès lors, le Conseil constitutionnel, comme
il l'avait déjà fait dans sa décision du 17 mars 2011
et comme l'a fait le Conseil d'Etat dans sa décision de renvoi, estime
que les dispositions en question n'ont pas déjà été jugées conformes à
la Constitution. Elles peuvent donc faire l'objet d'un nouvel examen.
Question nouvelle, ou pas ?
La QPC porte à la fois les motifs de la déchéance de nationalité (art. 25 al. 1 c.civ.), et sur le délai durant lequel elle peut être prononcée (art. 25-1 c.civ.).
Déchéance de la nationalité et terrorisme
La
déchéance de nationalité peut être prononcée pour plusieurs motifs. Peuvent être déchues les personnes condamnées, pour un crime ou un délit constituant soit une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (trahison, violation du secret de la défense nationale..), soit une atteinte à l'administration lorsqu'elle est commise par une personne exerçant une fonction publique. En dehors de toute condamnation pénale, la déchéance peut également être prononcée lorsque sont constatés des "actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France". Cette formule vise les personnes qui se seraient
livrées à des activités d'espionnage, quand bien même elles n'auraient
jamais été jugées pour de tels faits.
Le recours de M. Ahmed S. porte sur le motif de déchéance énoncé dans l'alinéa 1 de l'article 25, issu de la loi du 22 juillet 1996. Il vise la personne "condamnée pour crime ou délit constituant un acte de terrorisme". Tel est bien le cas du requérant, condamné sur le fondement de l'article 422-2-1 du code pénal (c.pén.). L'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste est en effet un délit passible de dix années d'emprisonnement.
Sur la déchéance pour motif de condamnation pour terrorisme (art. 25 al. 1), il faut bien reconnaître que les moyens du requérant sont faibles. Le principal réside dans l'atteinte au principe d'égalité. Il est vrai que la loi impose, au regard de la déchéance, une différence de traitement entre les Français d'origine et les Français par acquisition de la nationalité. La déchéance ne peut concerner que les seconds, et les avocats du requérant n'ont pas manqué de faire observer que le droit privilégiait les Français "de souche", expression suggérant que le Conseil constitutionnel pourrait être accusé de faire le lit du Front National s'il acceptait une telle distinction...
Au-delà de la rhétorique, le moyen consiste à demander au Conseil de revenir sur sa jurisprudence du 16 juillet 1996. A l'époque, il avait décidé que l'égalité entre les Français d'origine et les Français par acquisition devait être appréciée par rapport à l'objet de la loi.
Au regard du droit de la nationalité stricto sensu, tous les Français sont dans le même situation et l'égalité doit être garantie. Ainsi, le refus d'extrader une personne qui a la nationalité française au moment des faits qui lui sont reprochés repose sur le droit de ne pas être remis à une autorité étrangère, principe rattaché au droit de la nationalité. La différence de situation liée à la date de l'infraction est donc en rapport avec l'objet direct de la loi. Ce principe, affirmé dans la décision QPC du 14 novembre 2014 Mario S., n'est pas remis en cause par celle du 24 janvier 2015. Dans le cas de Ahmed S., le Conseil rappelle que les Français d'origine et les Français par acquisition sont en principe dans la même situation. L'objet de la loi n'est pas cependant de modifier le droit de la nationalité mais de lutter contre le terrorisme. Par voie de conséquence, le droit peut, "pour une durée limitée" et compte tenu de l'objectif poursuivi, autoriser une différence de traitement.
Cette appréciation de l'objet de la loi permet ainsi de maintenir le caractère exceptionnel de la procédure. On n'est pas déchu dans un but d'exclusion de la communauté nationale, mais dans le but de démanteler des réseaux terroristes. Au demeurant, il faut rappeler que la déchéance ne concerne que les personnes qui ont une autre nationalité, et Ahmed S. conserve sa nationalité marocaine.
Les moyens articulés à l'encontre de l'article 25-1 c.civ. sont également écartés par le Conseil constitutionnel. Le requérant conteste plus particulièrement deux modifications législatives intervenues postérieurement à la loi de 1996 qui concernent toutes deux des allongements de délai.
Le premier délai est celui de la date des faits à prendre en considération. L'article 25-1 c.civ. prévoit que la déchéance est encourue s'ils se sont produits antérieurement à l'acquisition de la nationalité ou dans un délai de dix ans après celle-ci. Cette possibilité de prendre en considération des faits antérieurs à la naturalisation a été introduite dans le code civil par la loi du 26 novembre 2003, Pour le requérant, cette modification législative conduit à un allongement d'une durée indéterminée, et l'avocat n'hésite pas à considérer qu'il s'agit d'une sorte d'imprescriptibilité. Pour le Conseil constitutionnel, ce délai ne conduit pas à une remise en cause de la date durant laquelle la nationalité peut être remise en cause. Cette disposition est, au contraire, conforme à l'objet de la loi, dès lors que certains réseaux terroristes implantent des "cellules dormantes" dont certains membres s'efforcent d'acquérir la nationalité du pays d'accueil et ne passent à l'action que longtemps après cette date.
Le second délai est celui durant lequel il est possible de prononcer la déchéance, après l'acquisition de la nationalité. La loi du 23 janvier 2006 l'a porté de dix à quinze ans, allongement contesté par le requérant qui estime qu'il porte une atteinte disproportionnée au principe d'égalité. Il établit en effet une durée plus longue lorsque la déchéance est prononcée pour terrorisme que pour d'autres motifs. Là encore, le moyen est écarté car la déchéance ne peut être prononcée qu'après la condamnation pour terrorisme. Or celle-ci est souvent l'aboutissement d'une instruction extrêmement longue, compliquée par l'opacité et le caractère international des réseaux terroristes. Le délai de dix ans risquerait donc de rendre inefficace la possibilité de déchéance et c'est donc la spécificité des poursuites pour terrorisme qui justifie une telle mesure.
D'autres moyens sont soulevés comme l'atteinte à la vie privé ou à la sécurité juridique, mais tous sont rapidement écartés. A dire vrai, compte tenu de la clarté de la jurisprudence de 1996, on ne pouvait guère s'attendre à un revirement. Ceux qui pensent que le Conseil constitutionnel a pris sa décision sous la contrainte médiatique, à un moment où le terrorisme est, plus que jamais, considéré comme une menace immédiate, doivent reconsidérer leur position. La décision du 23 janvier 2015 est simplement la mise en oeuvre d'une jurisprudence classique.
S'analyse-t-elle comme une atteinte importante aux libertés publiques ? Certes, la déchéance de nationalité s'accompagne certainement d'arrière-pensées. Ayant perdu sa nationalité française, Ahmed S. sera très probablement expulsé ou extradé au Maroc. Sans doute, mais qui blâmera les autorités d'écarter une personne condamnée pour avoir été un recruteur d'Al Qaida ? En outre, il convient de rappeler qu'Ahmed S. bénéficiera alors de tous les recours ouverts aux personnes dans cette situation.
Les études menées sur la pratique de la déchéance de la nationalité depuis 1996 révèlent une utilisation extrêmement faible de cette procédure. Dans le rapport parlementaire sur le projet de loi relatif à l'immigration de septembre 2010, Thierry Mariani évoque "moins de dix cas" en dix ans. Lors de la séance du 16 septembre 2014 à l'Assemblée nationale, Bernard Cazeneuve, ministre de l'Intérieur, reconnaît qu'entre 2007 et 2011, il n'y a pas eu de déchéance de nationalité prononcée. Et s'il y en a eu une en 2012, ce n'est pas pour des faits de terrorisme. La déchéance de la nationalité est donc une mesure exceptionnelle, et qui doit le rester. Ce n'est pas pour autant qu'elle est inutile.
Le recours de M. Ahmed S. porte sur le motif de déchéance énoncé dans l'alinéa 1 de l'article 25, issu de la loi du 22 juillet 1996. Il vise la personne "condamnée pour crime ou délit constituant un acte de terrorisme". Tel est bien le cas du requérant, condamné sur le fondement de l'article 422-2-1 du code pénal (c.pén.). L'association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste est en effet un délit passible de dix années d'emprisonnement.
Deux catégories de Français ?
Sur la déchéance pour motif de condamnation pour terrorisme (art. 25 al. 1), il faut bien reconnaître que les moyens du requérant sont faibles. Le principal réside dans l'atteinte au principe d'égalité. Il est vrai que la loi impose, au regard de la déchéance, une différence de traitement entre les Français d'origine et les Français par acquisition de la nationalité. La déchéance ne peut concerner que les seconds, et les avocats du requérant n'ont pas manqué de faire observer que le droit privilégiait les Français "de souche", expression suggérant que le Conseil constitutionnel pourrait être accusé de faire le lit du Front National s'il acceptait une telle distinction...
Au-delà de la rhétorique, le moyen consiste à demander au Conseil de revenir sur sa jurisprudence du 16 juillet 1996. A l'époque, il avait décidé que l'égalité entre les Français d'origine et les Français par acquisition devait être appréciée par rapport à l'objet de la loi.
Au regard du droit de la nationalité stricto sensu, tous les Français sont dans le même situation et l'égalité doit être garantie. Ainsi, le refus d'extrader une personne qui a la nationalité française au moment des faits qui lui sont reprochés repose sur le droit de ne pas être remis à une autorité étrangère, principe rattaché au droit de la nationalité. La différence de situation liée à la date de l'infraction est donc en rapport avec l'objet direct de la loi. Ce principe, affirmé dans la décision QPC du 14 novembre 2014 Mario S., n'est pas remis en cause par celle du 24 janvier 2015. Dans le cas de Ahmed S., le Conseil rappelle que les Français d'origine et les Français par acquisition sont en principe dans la même situation. L'objet de la loi n'est pas cependant de modifier le droit de la nationalité mais de lutter contre le terrorisme. Par voie de conséquence, le droit peut, "pour une durée limitée" et compte tenu de l'objectif poursuivi, autoriser une différence de traitement.
Cette appréciation de l'objet de la loi permet ainsi de maintenir le caractère exceptionnel de la procédure. On n'est pas déchu dans un but d'exclusion de la communauté nationale, mais dans le but de démanteler des réseaux terroristes. Au demeurant, il faut rappeler que la déchéance ne concerne que les personnes qui ont une autre nationalité, et Ahmed S. conserve sa nationalité marocaine.
Les délais
Les moyens articulés à l'encontre de l'article 25-1 c.civ. sont également écartés par le Conseil constitutionnel. Le requérant conteste plus particulièrement deux modifications législatives intervenues postérieurement à la loi de 1996 qui concernent toutes deux des allongements de délai.
Le premier délai est celui de la date des faits à prendre en considération. L'article 25-1 c.civ. prévoit que la déchéance est encourue s'ils se sont produits antérieurement à l'acquisition de la nationalité ou dans un délai de dix ans après celle-ci. Cette possibilité de prendre en considération des faits antérieurs à la naturalisation a été introduite dans le code civil par la loi du 26 novembre 2003, Pour le requérant, cette modification législative conduit à un allongement d'une durée indéterminée, et l'avocat n'hésite pas à considérer qu'il s'agit d'une sorte d'imprescriptibilité. Pour le Conseil constitutionnel, ce délai ne conduit pas à une remise en cause de la date durant laquelle la nationalité peut être remise en cause. Cette disposition est, au contraire, conforme à l'objet de la loi, dès lors que certains réseaux terroristes implantent des "cellules dormantes" dont certains membres s'efforcent d'acquérir la nationalité du pays d'accueil et ne passent à l'action que longtemps après cette date.
Le second délai est celui durant lequel il est possible de prononcer la déchéance, après l'acquisition de la nationalité. La loi du 23 janvier 2006 l'a porté de dix à quinze ans, allongement contesté par le requérant qui estime qu'il porte une atteinte disproportionnée au principe d'égalité. Il établit en effet une durée plus longue lorsque la déchéance est prononcée pour terrorisme que pour d'autres motifs. Là encore, le moyen est écarté car la déchéance ne peut être prononcée qu'après la condamnation pour terrorisme. Or celle-ci est souvent l'aboutissement d'une instruction extrêmement longue, compliquée par l'opacité et le caractère international des réseaux terroristes. Le délai de dix ans risquerait donc de rendre inefficace la possibilité de déchéance et c'est donc la spécificité des poursuites pour terrorisme qui justifie une telle mesure.
Une jurisprudence classique
D'autres moyens sont soulevés comme l'atteinte à la vie privé ou à la sécurité juridique, mais tous sont rapidement écartés. A dire vrai, compte tenu de la clarté de la jurisprudence de 1996, on ne pouvait guère s'attendre à un revirement. Ceux qui pensent que le Conseil constitutionnel a pris sa décision sous la contrainte médiatique, à un moment où le terrorisme est, plus que jamais, considéré comme une menace immédiate, doivent reconsidérer leur position. La décision du 23 janvier 2015 est simplement la mise en oeuvre d'une jurisprudence classique.
S'analyse-t-elle comme une atteinte importante aux libertés publiques ? Certes, la déchéance de nationalité s'accompagne certainement d'arrière-pensées. Ayant perdu sa nationalité française, Ahmed S. sera très probablement expulsé ou extradé au Maroc. Sans doute, mais qui blâmera les autorités d'écarter une personne condamnée pour avoir été un recruteur d'Al Qaida ? En outre, il convient de rappeler qu'Ahmed S. bénéficiera alors de tous les recours ouverts aux personnes dans cette situation.
Les études menées sur la pratique de la déchéance de la nationalité depuis 1996 révèlent une utilisation extrêmement faible de cette procédure. Dans le rapport parlementaire sur le projet de loi relatif à l'immigration de septembre 2010, Thierry Mariani évoque "moins de dix cas" en dix ans. Lors de la séance du 16 septembre 2014 à l'Assemblée nationale, Bernard Cazeneuve, ministre de l'Intérieur, reconnaît qu'entre 2007 et 2011, il n'y a pas eu de déchéance de nationalité prononcée. Et s'il y en a eu une en 2012, ce n'est pas pour des faits de terrorisme. La déchéance de la nationalité est donc une mesure exceptionnelle, et qui doit le rester. Ce n'est pas pour autant qu'elle est inutile.
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