La loi asile immigration ou la fraternité en berne

Dans une décision du 6 septembre 2018, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie qui lui avait été déférée par soixante députés et soixante sénateurs. Il l'a déclarée globalement conforme à la Constitution, à l'exception de quelques dispositions censurées car, introduites par amendement gouvernemental après la première lecture du texte, elles n'avaient plus de relation directe avec les dispositions demeurant en discussion. Tel était le cas, par exemple, de l'amendement prévoyant que les centres provisoires d'hébergement participent aux actions d'intégration des étrangers réfugiés. D'une manière générale, le Conseil constitutionnel censure désormais systématiquement le recours à ces "cavaliers législatifs", ce qui suscite au parlement un jeu un peu pervers. N'est-il pas tentant de donner une satisfaction politique à un ou plusieurs parlementaires en introduisant par amendement gouvernemental une disposition dont on sait qu'elle sera in fine censurée par le Conseil ?

A dire vrai, aucun juriste ne pouvait s'attendre à une censure des dispositions les plus importantes de la loi. S'il est vrai que le texte était contesté par bon nombre d'associations oeuvrant en faveur des droits des étrangers, les moyens d'inconstitutionnalité étaient, quant à eux, fort maigres.

En effet, la loi ne modifie guère les normes de fond régissant le droit des étrangers, mais s'attache plutôt aux procédures. Par voie de conséquence, les saisines parlementaires portaient aussi sur ces questions procédurales, un domaine dans lequel le législateur conserve une très large autonomie, à la condition évidemment de ne pas porter atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. 

La durée des procédures

Précisément, étaient d'abord contestées les dispositions destinées à accélérer les procédures.  Le Conseil valide ainsi la réduction de 120 à 90 jours après l'entrée de l'étranger sur le territoire, du délai de présentation de la demande d'asile. Au-delà de ce délai, la demande est examinée en procédure accélérée, ce qui signifie que l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) statuera dans les 15 jours après sa saisine. Le Conseil se borne en l'espèce à observer que cette procédure accélérée ne dispense pas du droit à l'examen individuel de chaque demande, ni d'ailleurs des autres garanties procédurales prévues par la loi. Le demandeur conserve en particulier le droit de rester sur le territoire français jusqu'à la décision finale lui accordant ou lui refusant la qualité de réfugié. Cette validation était attendue, dans la mesure où ce délai de 90 jours est celui en vigueur dans les pays voisins, en particulier en Allemagne.

Pour les mêmes motifs, le délai de cinq semaines accordé à la CNDA pour statuer sur les recours contre les décisions de rejet en procédure accélérée n'a pas été jugée excessif, dès lors que la procédure demeure respectueuse des droits de la défense.

Il en est de même de la disposition qui allonge à 90 jours la durée maximum de rétention administrative des étrangers, dans l'attente de l'exécution d'une mesure d'éloignement. Le Conseil observe que cette mesure ne peut être fondée que sur l'absence de garanties de représentation de nature à prévenir le risque de fuite, et que l'administration a une obligation de célérité pour organiser le départ. Quant à la "réserve d'interprétation" annoncée par le communiqué de presse du Conseil, selon laquelle le juge peut, à tout moment, refuser la prolongation du maintien en rétention, il s'agit plutôt d'un rappel du droit positif que d'une garantie nouvelle apportée par le Conseil constitutionnel.

Les audiences vidéo

Toujours sur le plan des procédures, la loi autorise les audiences par vidéo, et le Conseil constitutionnel ne s'y oppose pas. Au contraire retient-il que " le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics". La "bonne administration de la justice" est une sorte de couteau suisse à usages multiples dans le contentieux constitutionnel. La notion a été affirmée comme objectif à valeur constitutionnelle, avec une référence improbable aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dans une décision du 28 décembre 2006. Ensuite, elle a été utilisée à de nombreuses reprises, par exemple en QPC le 16 septembre 2011 pour justifier le recours à des peines planchers pour sanctionner les infractions graves au code de la route. 

Il s'agissait alors de désencombrer les prétoires, préoccupation qui existe aussi dans le contentieux des étrangers. Aujourd'hui, le Conseil constitutionnel ajoute cependant une préoccupation purement financière, estimant que l'audience vidéo répond à une préoccupation de "bon usage des derniers publics". La bonne administration de la justice se trouve donc aussi dans sa gestion financière, ce qui peut sembler un peu inquiétant, dès lors que toute mesure d'économie risque de se voir reconnaître le label de bonne administration de la justice. Dans sa décision du 6 septembre 2018, le Conseil observe que la vidéo n'empêche pas, en soi, l'exercice des droits de la défense, et n'entrave pas le droit au respect équitable. Là encore, la décision était attendue. Dès sa décision du 9 juin 2011, déjà rendue à propos du recours à la vidéo dans les audiences devant la CNDA, le Conseil avait admis une telle pratique, en précisant expressément les garanties qui devaient être offertes à l'intéressé lors du procès. Or force est de constater que la loi de 2018 n'apporte aucune réduction des règles gouvernant les droits de la défense. A cet égard, la décision de 2018 n'est que l'application de la jurisprudence de 2011.

Asterix chez les Helvètes. René Goscinny et Albert Uderzo. 1970

Le régime dérogatoire de Mayotte

Le seul élément de fond contesté devant le Conseil constitutionnel porte sur le régime dérogatoire de Mayotte en matière d'octroi de la nationalité. La loi exige en effet une durée minimale de présence, en l'occurrence trois mois, sur le territoire national d'un des parents pour qu'un enfant puisse prétendre à la nationalité française. Observons que ce délai est très bref, et que cette brièveté même n'est certainement pas sans influence sur la décision de conformité rendue par le Conseil. Cette fois, le fondement constitutionnel est plus solide, car le Conseil insiste sur la spécificité de Mayotte, soumis à d'importants flux migratoires et comportant une forte population étrangère, dont beaucoup en situation irrégulière, et donc un nombre élevé et croissant d'enfants nés de parents étrangers. Aux yeux du Conseil, ces éléments conjugués constituent des "caractéristiques et contraintes particulières" justifiant des "adaptation législatives" au sens de l'article 73 de la Constitution. Sur ce point, la décision est importante, car elle ouvre la voie à une adaptation des règles d'acquisition de la nationalité dans d'autres territoires ultra-marins et l'on songe évidemment à la Guyane, soumise aussi à des flux migratoires qu'elle ne maîtrise guère.

Les opposants à la loi asile-immigration espéraient beaucoup du Conseil constitutionnel. N'avaient-ils pas obtenu juste deux moins avant la présente décision, le 6 juillet 2018, une victoire largement saluée avec la consécration du principe de fraternité comme norme constitutionnelle ? Il s'agissait alors de sanctionner le délit d'aide au séjour irrégulier des étrangers, infraction qui d'ailleurs n'était plus poursuivie lorsque la personne avait agi dans un but purement humanitaire. Aujourd'hui, c'est l'ensemble du droit des étrangers qui est en cause, et le Conseil se montre plus prudent dès lors que sa décision n'a plus rien de symbolique. Il prend même la précaution, au passage de rappeler que la principe de fraternité ne saurait fonder l'inconstitutionnalité du délit d'aide à l'entrée irrégulière des étrangers, dès lors que cette entrée fait naître une situation illicite. Une manière de rappeler aux juges du fond que le principe de fraternité ne saurait être utilisé à tort et à travers, par exemple pour sanctionner les arrêtes anti-mendicité. Les décisions se suivent et ne se ressemblent pas. Ceux qui avaient espéré une évolution considérable du droit des étrangers sous l'influence de cette nouvelle fraternité sont aujourd'hui contraints de renouer avec la dure réalité du droit des étrangers.

Sur la circulation des étrangers : Chapitre 5, section 2 du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.

Menace sur l'Open Data par défaut

L'Open Data peut être défini comme la mise à disposition des données produites et détenues par les administrations. L'Open Data par défaut, formule un peu obscure, signifie que toute administration de plus de cinquante salariés est désormais tenue de mettre à la disposition du public les documents administratifs qui ont déjà été individuellement communiqués à une personne, à la suite d'un avis favorable de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Les responsables du site spécialisé Next INPact ont entrepris de tester la procédure d'Open Data par défaut, en allant jusqu'au recours contentieux. En mettant en ligne à la fois le texte de sa requête et le mémoire en défense communiqué par le ministère de l'intérieur, ils mettent en lumière les difficultés techniques qui surgissent lorsque l'on veut faire respecter le principe d'ouverture des données publiques et les réticences d'une administration qui affirme la transparence en s'efforçant autant que possible d'en réduire le champ.

L'Open Data

Il s'agit d'une part de permettre aux citoyens d'accéder à l'information pour mieux contrôler l'administration, et donc de promouvoir la "démocratie administrative". L'Open Data est ainsi dans le prolongement de la démarche initiée, il y a plus de trente ans, par la loi du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs. D'autre part, l'Open Data a également pour objet de permettre l'exploitation d'un véritable gisement de données considérées comme des biens communs, ce qui implique que ce droit d'accès s'accompagne d'un droit à la réutilisation des données. Doté d'un fondement législatif depuis la loi Lemaire du 7 octobre 2016 pour une République numérique, l'Open Data est aujourd'hui une politique publique coordonnée par Etalab, un service du Premier ministre chargé de la mettre en oeuvre, à travers un portail spécifique, data.gouv.fr.

L'Open Data par défaut

L'article L 312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) contraint l'administration à communiquer à tous ce qui a déjà été communiqué à un seul. A priori, cet élargissement de la transparence ne semble pas mis en cause par l'actuel gouvernement. Au contraire, le plan d'action 2018-2020 "pour une action publique transparente et collaborative", signé de Mounir Mahjoubi, secrétaire d'État chargé du numérique, déclare vouloir "faciliter et faire appliquer le principe d'ouverture des données par défaut".

Derrière les déclarations de principe se cache cependant une pratique bien différente, au moins du ministère de l'intérieur. C'est ce que démontre l'expérience mise en oeuvre par les responsables de Next INPact. Ils ont demandé, en octobre 2016, la communication "des rapports (...) portant sur les effets des caméras mobiles appelées aussi "caméras-piétons", dispositifs portés par les forces de police pour enregistrer les scènes de crime ou les interactions avec le public. En l'absence de réponse des services, ils se sont adressés à la CADA et ont obtenu un avis favorable le 9 février 2017. Le document sollicité leur a été communiqué en avril 2017. 

Jusque là, tout se passe bien. Les choses se gâtent lorsque les mêmes responsables de Next INPact demandent ensuite au ministre de mettre le rapport en ligne, conformément aux principes de l'Open Data par défaut. En l'absence de réponse, ils ont saisi la juridiction administrative, et c'est à ce stade que les problèmes juridiques apparaissent.

L'Open Data par défaut agressé sur le chemin du tribunal administratif. Allégorie

L'embuscade. Suiveur de Pieter Brueghel

 

Une seconde saisine de la CADA

Le mémoire en défense du ministère révèle ce que sera son moyen principal. Il invoque en effet l'article L 341-2 CRPA, qui pose un principe général selon lequel "la saisine pour avis de la Commission d'accès aux documents administratifs est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux". Il en déduit que le recours est irrecevable, dans la mesure où le requérant n'a pas sollicité une nouvelle fois la CADA après s'être vu opposer un refus de publication. L'argument n'est pas sans poids, car l'article L 341- 2 précise que la saisine de la CADA concerne aussi bien le refus de communication que "le refus de publication d'un document administratif".

Si l'on en croit cette analyse, le demandeur devait saisir une première fois la CADA pour obtenir la communication du document à titre individuel, avant de la saisir une seconde fois pour demander un avis favorable à sa mise en ligne. On comprend que les responsables de Next INPact qualifient une telle procédure de "parcours du combattant".

Une obligation légale

Le problème ne réside cependant pas dans la complexité de la procédure. Il est bien plus grave, car e moyen invoqué n'est pas si évident qu'il n'y paraît. Le nouveau dispositif législatif repose en effet sur une logique de l'offre et non pas de la demande. La mise à la disposition des données publiques est un devoir de l'administration qui n'implique aucune procédure particulière de la part des administrés. Les demandes individuelles de communication sont donc limitées aux documents nominatifs et aux informations qui, pour une raison ou une autre, ne sont pas encore librement accessibles. C'est ainsi que l'article L 311-2 CRPA dispense désormais l'administration de communiquer une pièce à un demandeur lorsqu'elle est déjà accessible au public sur internet. L'Open Data par défaut est ainsi une obligation légale à laquelle l'administration doit se conformer. L'article L 341-2 qui impose la saisine de la CADA préalablement à une demande de publication ne s'applique donc qu'aux pièces qui ne sont pas encore en ligne, soit parce que le processus d'Open Data n'est pas achevé, soit parce que l'administration répugne à garantir la transparence des informations.

Cette interprétation est la seule possible. Si le tribunal administratif acceptait le point de vue du ministère et imposait une seconde saisine de la CADA dans le but de faire respecter l'Open Data par défaut, on verrait le même requérant contraint de saisir la Commission une seconde fois à propos de documents déjà jugés communicables. Il faut d'ailleurs supposer à ce requérant un sens de l'intérêt général particulièrement chevillé au corps pour engager une procédure destinée à procurer aux autres des informations dont on dispose déjà... Ce que fait une association ou un groupement, un particulier ne le fera pas, et l'obligation légale risque ainsi de demeurer lettre morte.

L'affaire montre qu'il ne faut jamais sous-estimer les questions de procédure car ce sont elles qui garantissent l'effectivité des droits et libertés. Si le tribunal administratif accueillait le moyen développé par le ministre de l'intérieur, il supprimerait de facto l'Open Data par défaut, repassant subrepticement, au mépris de la loi Lemaire, de la logique de l'offre à celle de la demande. La libre communication des données publiques sera-t-elle tuée par des services cherchent à se soustraire au devoir de transparence par un grignotage procédural efficace et discret ? Reste à savoir si la juridiction administrative sera ou non complice de ce mauvais coup.

La fraternité et les arrêtés anti-mendicité

L'ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Besançon le 28 août 2018 ne peut manquer d'attirer l'attention. Il s'agit en effet de la première référence d'une juridiction du fond au principe de fraternité, reconnu comme ayant valeur constitutionnelle par une décision QPC du Conseil constitutionnel rendue le 6 juillet 2018. On se souvient que le Conseil s'était alors fondé sur le principe de fraternité pour déclarer inconstitutionnelles les dispositions législatives sanctionnant l'aide au séjour irrégulier des étrangers en France.

Comme bien souvent devant la juridiction administrative , la décision du 28 août 2018 se caractérise par un double mouvement. D'abord une audace affichée destinée à satisfaire une doctrine très attachée au droit déclaratoire. Ensuite, une application à l'espèce qui fait en sorte que l'innovation ne soit pas applicable.

L'audace réside essentiellement dans la mise en oeuvre du principe de fraternité en dehors du champ de l'aide au séjour des étrangers. La demande de référé émane en effet d'une personne sans domicile fixe qui demande la suspension d'un arrêté municipal du 3 juillet 2018 qui interdit, de juillet à septembre 2018, puis de fin novembre à fin décembre 2018, la mendicité dans un périmètre délimité correspondant au centre ville de Besançon.

"La liberté d'aider autrui dans un but humanitaire"

En l'espèce, le juge des référés déclare recevable le moyen reposant sur l'atteinte au principe de fraternité. il précise que ce dernier n'autorise pas le demandeur à se prévaloir d'une "quelconque liberté fondamentale de mendier", mais "n'implique que la liberté fondamentale d'aider autrui dans un but humanitaire". Autrement dit, le mendiant ne dispose pas d'un droit de mendier, mais les passants disposent, quant à eux, du droit de se montrer charitables. Sur ce point, le juge des référés est dans la droite ligne de la décision du Conseil constitutionnel qui se fondait aussi sur le caractère purement désintéressé de l'action du donneur.

Si le moyen est recevable, il ne conduit cependant pas à donner satisfaction au requérant.

Certes, le juge des référés fait observer que "la liberté d'aider requiert d'avoir conscience de l'opportunité d'en faire usage". On pourrait formuler les choses plus clairement en disant que l'absence de mendiants dans le centre ville constitue, à l'évidence, une perte de revenus, aussi modestes soient-ils, pour ceux qui vivent de la charité publique. Le juge des référés reconnaît ainsi que l'interdiction contestée porte atteinte à la liberté d'aider autrui.

Mais la suite du raisonnement juridique revient au principe traditionnel du contrôle maximum sur les mesures de police, opéré dans les mêmes termes depuis l'arrêt Benjamin rendu par le Conseil d'Etat en 1933. Le juge des référés observe que l'atteinte à la liberté d'aider autrui n'est pas excessive par rapport aux nécessités d'ordre public invoquées par la mairie de Besançon. Il fait observer que "les nombreuses main-courantes de police" ainsi que les courriers adressés par les commerçants et riverains témoignent de la réalité des troubles à l'ordre public engendrés par les rassemblements, la consommation d'alcool et la mendicité dans le centre ville. Il note que l'interdiction est limitée dans l'espace, certaines rues, et dans le temps, l'été et la période précédant les fêtes de fin d'année. Par ailleurs, la liberté d'aider autrui n'est que modestement entravée, car les personnes généreuses peuvent toujours s'adresser aux associations d'aide aux plus démunis, voire faire directement un don lorsqu'elles passent "par les rues non concernées par l'arrêté".

Le mendiant. Francis Poulenc

texte : Maurice Fombeure

Holger Falk, baryton. Alessandro Zuppardo, piano

Une jurisprudence ancienne

L'analyse n'a rien d'innovant. Le juge administratif ne s'est jamais opposé aux arrêtés anti-mendicité. Dans une décision du 13 novembre 2008, la Cour administrative d'appel (CAA) de Douai reconnaissait déjà les "risques d'atteinte à l'ordre public liées à la pratique de la mendicité". Un contrôle maximum a été développé, exigeant seulement que le maire indique, dans son arrêté, les circonstances susceptibles de caractériser la restriction ainsi apportée, non pas à la liberté d'aider autrui mais à la liberté d'aller et de venir. Etaient ainsi invoquées les protestations des riverains ou les éventuelles rixes (CAA Bordeaux, 26 avril 1999, Commune de Tarbes). Dans la ligne de la jurisprudence Benjamin, le Conseil d'Etat confirme la légalité, dans un arrêt  du 9 juillet 2003, d'un arrêté anti-mendicité du maire de Prades s'appliquant durant la seule période estivale dans un espace limité du centre ville. Considérée sous cet angle, l'ordonnance du 28 août 2018 reprend une jurisprudence vieille de quinze ans.

Il est probable que le requérant fera appel de cette ordonnance devant le Conseil d'Etat. Sans doute le contrôle maximum ne sera-t-il pas remis en cause et la légalité de l'arrêté anti-mendicité confirmée, conformément à la jurisprudence antérieure. En revanche, la partie innovante de l'ordonnance, celle qui  fonde la liberté d'aider autrui sur le principe de fraternité semble davantage menacée, d'autant plus qu'une ordonnance de référé ne saurait, par définition, faire jurisprudence. Rien n'est certain, mais le Conseil d'Etat pourrait tout simplement revenir à son analyse traditionnelle qui se prononçait sur le fondement de la liberté de circulation des mendiants et non pas sur celui de la liberté d'aider autrui des donneurs. On sait en effet que le Conseil d'Etat pratique généralement l'économie de moyens, préférant utiliser une jurisprudence traditionnelle suffisante pour asseoir sa décision, plutôt que susciter une innovation inutile. L'enjeu est de taille, car la fraternité risquerait alors d'apparaître comme une notion accordéon, qui se gonfle lorsqu'elle est utilisée à l'appui d'une jurisprudence de combat des juges du fond, avant de se dégonfler devant la juridiction suprême.



Sur les arrêtés anti-mendicité : Chapitre 5, section 1, § 1 A du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.

Le nouveau plan d'action contre le terrorisme : 32 actions, 3 questions

Dans un discours prononcé le 13 juillet à la Direction générale de la Sécurité intérieure (DGSI), le Premier ministre a dévoilé les grandes lignes du « Plan d’action contre le terrorisme » (PACT) qui succède au « Plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme » (PART) mis en place il y a deux ans. Les acronymes évoluent avec l’analyse de la menace. Edouard Philippe constate que la perte de ses territoires par Daesch renforce le risque d’un terrorisme endogène, accru par le retour de certains combattants de la zone syro-irakienne. Cette menace diffuse est d’autant plus présente sur le territoire que la radicalisation violente se développe et que les moyens utilisés sont le plus souvent rudimentaires.

Le plan affiche « 32 actions destinées à renforcer nos dispositifs de lutte contre le terrorisme », mesures permanentes témoignant d’une politique publique à long terme. Ce processus était déjà engagé avec la loi du 30 octobre 2017 qui prononçait la sortie de l’état d’urgence mais intégrait dans le droit positif la plupart des mesures qui avaient marqué sa mise en oeuvre. Le terrorisme est donc désormais perçu comme un élément contextuel de notre société et de son système juridique. Si ces « 32 actions » n’ont pas toutes une portée juridique, certaines imposent cependant une adaptation du droit positif. Elles sont autant de têtes de chapitres qui devront ensuite être précisées de manière à former un ensemble cohérent. Il reste à espérer qu’un projet de loi permettra au parlement de se prononcer sur cette politique et d’en préciser l’articulation. Les mesures annoncées se situent sur trois plans, judiciaire, administratif, et sur celui des libertés publiques.

La création d’un Parquet national antiterroriste

L’annonce de la création du nouveau Parquet national anti-terroriste (PNAT) constitue l’innovation la plus médiatisée. Cette institution nouvelle est à l’évidence inspirée par le succès incontestable du Parquet national financier qui, depuis 2013, a su développer considérablement la lutte contre la corruption. Il n’empêche que la création du PNAT est une surprise, car beaucoup de magistrats doutaient de son efficacité, estimant que l’organisation actuelle qui rattache l’activité anti-terroriste aux compétences du procureur de Paris avait fait ses preuves. Retiré du projet de loi présenté le 20 avril par Nicole Belloubet, le PNAT reparaît aujourd’hui, après que le procureur Molins ait été nommé procureur général près la Cour de cassation. Pour apaiser les tensions, le premier ministre annonce que sa centralisation sera contrebalancée par la désignation de procureurs délégués anti-terroristes « au sein des parquets territoriaux les plus exposés ». La formulation peut surprendre, si l’on considère que des attentats sont susceptibles de se produire n’importe où et qu’il n’existe plus de zones non exposées à cette menace. Quoi qu’il en soit, un projet de loi devra préciser les compétences du PNAT et des moyens juridiques et humains dont il sera doté. 

La gouvernance de l’action contre le terrorisme

Le point qui suscite le plus d’interrogations est sans doute la question de la gouvernance de la lutte contre le terrorisme. Le premier ministre attribue en effet à la DGSI un rôle inédit « de chef de file opérationnel de la lutte anti-terroriste sur le territoire national ». Celle-ci ne manque pourtant pas de responsables. Le Coordonnateur du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, directement rattaché au Président de la République, a une mission générale d’orientation stratégique et de développement de la coopération internationale. Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), rattaché au Premier ministre, exerce, quant à lui, une fonction interministérielle d’adaptation de la posture de protection à la menace. De toute évidence, l’actuel Exécutif préfère renforcer le ministère de l’intérieur, et le SGDSN n’est plus mentionné qu’à propos de son rôle d’élaboration des plans Pirate et Sentinelle. Quelle sera l’étendue de ce rôle de chef de file de la DGSI ? Ira-t-il jusqu’à lui permettre de revendiquer le contrôle de certains services, comme le pôle national de cryptanalyse et de décryptage, actuellement placé sous l’autorité du renseignement extérieur (DGSE) ? Pour le moment, on l’ignore, et nous l’ignorerons probablement toujours car ce type d’organisation relève de textes classifiés. 

 Plan d'action contre le terrorisme

 PowerPoint présenté par des membres des forces armées américaines 

au Général Mac Chrystal, à Kaboul, en 2010

 

Secret et libertés publiques

S’il y a un tissu conjonctif dans l’ensemble de ce dispositif, c’est le secret. Il n’est pas surprenant qu’une partie des actions du PACT soient couvertes par le secret défense, mais il est plus surprenant que le Premier ministre le reconnaisse publiquement. En effet, le secret s’étend juridiquement à sa propre existence, et il n’est pas fréquent que l’on communique sur des mesures confidentielles, dont, par hypothèse, on ne peut rien révéler.

Le PACT déroge quelque peu au droit commun, non pas en renforçant les recours des individus, mais en ouvrant la possibilité d’un secret partagé, permettant d’associer les élus locaux à la prévention du terrorisme. Des conventions conclues entre le préfet, le procureur et les maires devraient permettre l’échange d’informations à caractère confidentiel. Cette mesure répond évidemment à la demande des maires qui se plaignaient de ne pas être informés du nom des « fichés S » résidant sur le territoire de leur commune. On peut comprendre cette préoccupation, mais, en l’état actuel du droit, il est difficile de déroger aux règles du secret défense par une simple convention. Il sera donc nécessaire, soit de voter une loi permettant d’écarter au profit des élus les dispositions du code pénal qui font de la compromission du secret défense une infraction punie de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 € d’amende, soit d’habiliter secret défense tout ou partie des 36 000 maires de France.

Conformément au droit commun, le secret demeure opposable au juge et la protection des libertés dans ce domaine risque d’être limitée à ce qui existe déjà, c’est-à-dire les vérifications faites par les autorités indépendantes comme la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Lorsqu’une personne pense que ses données personnelles figurent dans un fichier de sécurité ou que ses communications sont interceptées dans un but de renseignement, elle peut saisir l’autorité compétente qui exigera d’éventuelles rectifications, mais , à l’issue de la procédure, lui dira seulement, et sans davantage de précision, …  que les vérifications utiles ont été faites.


Sur la lutte contre le terrorisme : Chapitres 2, 5 sect. 1 § 2, 8 sect. 4 § 2 du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.

Baby Loup fait le buzz devant le Comité des droits de l'homme

Le Comité des droits de l'homme, chargé de contrôler la mise en oeuvre du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, a adopté le 10 août 2018 des "constatations" selon lesquelles la salariée licenciée en 2008 par la crèche associative Baby Loup pour avoir refusé de retirer son voile durant ses fonctions avait été victime de discrimination (art. 26 du Pacte) et d'atteinte à sa liberté de manifester sa religion (art. 1! du Pacte). Immédiatement, tous les partisans d'une "laïcité inclusive", et notamment d'une liberté totale de manifester ses convictions religieuses sur son lieu de travail se sont bruyamment réjouis. 

On a ainsi vu le rapporteur général de l'Observatoire de la laïcité, Nicolas Cadène, sans doute emporté par son enthousiasme, se féliciter sur Twitter d'une décision prise par une instance "judiciaire". Pour lui avoir fait remarquer que le Comité des droits de l'homme ne rendait pas de décisions juridictionnelles et ne pouvait donc pas être qualifié d'instance "judiciaire, l'auteur de ces lignes a été immédiatement bloquée par ce haut responsable de l'Observatoire, qui a tout de même retiré le tweet porteur d'un aussi gros contresens. Une telle attitude illustre parfaitement la manière dont cette instance perçoit le débat et la règle Audi Alteram Partem.

Quoi qu'il en soit, il convient de revenir sur cette affaire en des termes bien différents de ceux utilisés par les militants, c'est-à-dire en termes juridiques.

Pourquoi pas la Cour européenne des droits de l'homme ?

 

La première question qui se pose est alors la suivante : Pourquoi la plaignante a-t-elle choisi de saisir le Comité des droits de l'homme plutôt que la Cour européenne des droits de l'homme ? En effet, elle avait épuisé les voies de recours internes depuis l'arrêt rendu par la Cour de cassation le 25 juin 2014. Le licenciement avait alors été déclaré licite, car le principe de neutralité était imposé par le règlement intérieur de la crèche et justifié par les finalités poursuivies par l'établissement. La crèche Baby Loup se donnait en effet pour mission de travailler dans une ville marquée par la coexistence de multiples communautés, à la fois nationales et religieuses. La procédure logique aurait donc été de se tourner vers la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), en se fondant sur l'article 9 de la Convention européenne qui garantit, lui aussi, "la liberté de manifester sa religion ou ses convictions"

La réponse à la question est d'une grande simplicité : la requérante n'avait aucune chance de gagner devant la CEDH. Dans un arrêt SAS c. France du 1er juillet 2014, portant précisément sur la loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, elle énonce ainsi que le législateur français est libre d'organiser la conciliation entre la liberté religieuse et l'exigence de laïcité selon des critères qui lui sont propres. Puis, dans une décision du 26 novembre 2015 Ebrahimian c. France, elle invoque clairement un "modèle français de laïcité" sur lequel elle refuse de se prononcer, estimant que les Etats doivent conserver une grande autonomie dans la détermination des conditions du "vivre ensemble". Devant la Cour, la requérante, et ceux qui la soutiennent, n'avaient donc aucune chance de succès.

Le Comité : un terrain encourageant

Le Comité des droits de l'homme constituait, à cet égard, un terrain plus encourageant. D'abord, il faut bien reconnaître que le Comité, initié par une instance universelle, comporte beaucoup de membres proches d'une conception anglo-saxonne qui ignore la laïcité et préfère se référer au sécularisme. Il ne s'agit plus de protéger l'Etat contre les ingérences des religions, mais de protéger les religions contre les ingérences de l'Etat. La conception française se trouve alors plus marginalisée qu'au sein d'une organisation strictement européenne comme le Conseil de l'Europe. 

D'une manière générale, on trouve aussi dans le Comité, des ressortissants d'Etats qui ignorent totalement l'idée même de séparation de la religion et de l'Etat. C'est ainsi que le membre mauritanien du Comité n'a sans doute pas fait directement état des réservées formulées au Pacte de 1966, selon lesquelles "Le Gouvernement mauritanien, tout en souscrivant aux dispositions énoncées à l'article 18 relatif à la liberté de pensée, de conscience et de religion, déclare que leur application se fera sans préjudice de la charia islamique […]". Quant au président du Comité, il est sans doute attaché à la réserve énoncée par son pays : "Les questions relatives à l'état des personnes sont régies en Israël par les lois religieuses des parties en cause".  Le Comité des droits de l'homme se trouve ainsi bien éloigné de la "laïcité à la française", pourtant reconnue par la Cour européenne des droits de l'homme.

Sur le fond, toute la doctrine du Comité repose d'ailleurs sur une conception extensive du droit de manifester sa religion. Dans son observation générale n° 22, il énonce ainsi que "la liberté de manifester sa religion englobe le port de vêtements ou de couvre-chefs distinctifs. (...) Le port d'un foulard couvrant la totalité ou une partie de la chevelure est une pratique habituelle pour nombre de femmes musulmanes qui le considèrent comme une partie intégrante de la manifestation de leur conviction religieuse". Des restrictions à ce port  ne peuvent être envisagées que si elles sont  "nécessaires à la protection de la sécurité, de l'ordre et de la santé publique, ou de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d'autrui". Dans ses "constatations" du 10 août 2018,  le Comité se réfère surtout aux "arguments de l'auteure" de la plainte, qui affirme que son choix de porter le voile ne constitue pas du prosélytisme et que les enfants de la crèche ne sont pas gênés par cet accessoire vestimentaire. Il y a donc atteinte à sa liberté religieuse, puisqu'elle le dit, et discrimination, puisqu'elle vit cette interdiction comme une stigmatisation.  A dire vrai, il n'y avait aucune chance que le Comité statue autrement, d'où l'intérêt de la procédure pour la plaignante.

Burqa Fashionista. Peter de Wit. 2010

Des "constatations" non juridictionnelles

L'inconvénient pour elle, et pour ceux qui la soutiennent, y compris Nicolas Cadène, est que ces "constatations" ne sauraient être assimilées à une décision de justice. Leur rôle est de "qualifier" une situation juridique au regard du Pacte sur les droits civils et politiques. Certains ont affirmé que le tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) se serait référé, une fois, à la nature juridictionnelle des "constatations" du Comité. A dire vrai, nous n'avons pas trouvé trace d'une telle qualification, et lorsque le TPIY se réfère au Comité, c'est plutôt pour évoquer l'interprétation qu'il fait d'une disposition du Pacte. 

Quand bien même le TPIY aurait procédé à une telle qualification, cela ne signifie, en aucun cas, qu'elle aurait une quelconque validité en droit interne français. A tout requérant qui invoque des "constatations" du Comité, le Conseil d'Etat répond invariablement "qu'il y a lieu de relever que les constatations du comité des droits de l'homme, organe non juridictionnel institué par l'article 28 du Pacte international sur les droits civils et politiques, ne revêtent pas de caractère contraignant à l'égard de l'Etat auquel elles sont adressées" (CE, 5 mai 2006). La Cour de cassation adopte exactement la même formulation, par exemple dans un arrêt du 10 décembre 2015. 

Les constatations du Comité des droits de l'homme ne s'imposent donc pas à l'Etat mis en cause. L'ancienne salariée de la crèche Baby Loup risque une cruelle déception, car l'indemnisation réclamée par le Comité ne lui sera probablement jamais versée. Les autorités françaises peuvent, sur ce point, s'appuyer sur le droit de l'Union européenne. La Cour de justice de l'Union européenne a en effet défini, dans deux arrêts du 14 mars 2017, les conditions dans lesquelles une salariée qui refuse de retirer son voile peut faire l’objet d’un licenciement. Dans l’affaire Samira Achbita et autres c. G4S Secure Solutions N.V., elle valide le licenciement dès lors qu’il existe dans l’entreprise un règlement intérieur interdisant le port de signes religieux pour des motifs clairement identifiés. En revanche, dans la décision Asma Bougnaoui et Association de défense des droits de l'homme c. Micropole S.A., elle considère qu’un licenciement motivé par la seule exigence d’un client, en l’absence de règlement intérieur, viole la liberté religieuse. Le licenciement de la salariée de Baby Loup était donc parfaitement licite en droit français, conforté par la double jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne. 

Ce dernier sursaut de l'affaire Baby-Loup ne présente donc, finalement, qu'un intérêt juridique bien limité. Il révèle une certaine recherche du "buzz" qui laisse penser que la salariée de Baby Loup n'est pas une malheureuse femme isolée, mais bien davantage l'instrument d'une démarche de prosélytisme. Il témoigne aussi de la persévérance de ceux qui se battent contre le système français de laïcité, y compris au sein des instances les plus officielles ayant pour mission de garantir son respect. Il est vrai que lorsque l'on "observe" la laïcité, on n'a peut-être pas le temps d'observer la jurisprudence...

                                                          

Sur les fichiers de renseignement : Chapitre 8 section 5 § 3 B du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.

Les Invités de LLC : Serge Sur : Une grande incomprise : la séparation des pouvoirs

Liberté Libertés Chéries reproduit pour ses lecteurs un article publié dans Le Monde daté du 3 août 2018. 

Voici quelques jours, on a entendu auditionner des membres du cabinet de la présidence de la République par des commissions d’enquête de l’Assemblée nationale et du Sénat. On a même entendu un juriste médiatique, relayant des députés de la France insoumise, soutenir que le président de la République lui-même pourrait être auditionné par ces commissions dans une affaire qui, selon eux, met en cause la présidence de la République. Que ces députés, nostalgiques du procès de Louis VXI et qui souhaitent ouvertement le renversement du régime, soutiennent une telle hérésie ne saurait surprendre. Sous le régime d’assemblée qu’ils appellent de leurs vœux, la possibilité existerait sans doute. En revanche, dans le cadre des institutions de la Ve République, cette thèse oublie ou méprise la séparation des pouvoirs, dont la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen nous rappelle depuis plus de deux siècles qu’elle est la condition d’un ordre constitutionnel.

Sans doute la séparation des pouvoirs est-elle difficile à comprendre, apparemment simple et plus complexe qu’il n’y paraît. Au fond, elle se décline en trois composantes : une indépendance organique des pouvoirs ; leur interdépendance fonctionnelle ; leur autonomie juridique. Indépendance organique, puisque les pouvoirs institués, parlement, président, gouvernement, autorité judiciaire procèdent de modes de désignation différentes et ont des statuts distincts, reconnus comme tels par la constitution. Les seuls qui émanent directement du suffrage universel direct et sont représentants par excellence de la nation sont le président de la République et l’Assemblée nationale. Les autres sont élus ou nommés sans cette onction légitime directe, et leurs liens avec le suffrage universel sont plus ou moins lointains. Le Sénat lui-même, élu au suffrage universel indirect et composante du Parlement, ne représente pas la nation mais, aux termes de l’article 24, « les collectivités territoriales de la République ». 

L’Assemblée et le Président sont donc les deux seuls pouvoirs qui procèdent du suffrage universel direct et à ce titre représentent directement la nation. Ils sont organiquement séparés. Le deuxième aspect est néanmoins leur interdépendance, interdépendance médiatisée par le gouvernement, responsable devant les deux. Elle se manifeste non seulement par cette double responsabilité, mais aussi par le droit de dissolution de l’Assemblée conféré au président, et par la possibilité pour le Parlement de le destituer « en cas de manquement à ses devoirs », suivant l’article 68. Hors ces situations extrêmes, l’interdépendance entraîne aussi une coopération fonctionnelle quotidienne, lorsque le Président promulgue les lois votées par le Parlement. Au-delà de ces relations directes, des messages lus en son nom à chaque assemblée et des prises de parole devant le Parlement réuni en Congrès, la séparation des pouvoirs entraîne une indépendance complète de chacun des deux pouvoirs.

La troisième dimension de la séparation des pouvoirs, la plus discrète, la moins visible, est l’autonomie juridique de chacun d’entre eux. C’est là que le texte de la Constitution pêche, faute de l’organiser pour la présidence de la République. Elle n’existe même pas dans la constitution, qui ne parle que du Président, une personne qui est en même temps une institution mais que le texte ne traite pas comme telle. C’est ainsi que l’autonomie parlementaire implique, à juste titre, que chaque assemblée adopte son propre règlement intérieur, dispose de son propre corps de fonctionnaires et d’agents, et qu’aucun autre organe politique ne peut s’immiscer dans son fonctionnement. Imagine-t-on par exemple que le gouvernement demande des comptes à l’Assemblée sur la gestion des assistants parlementaires ? Que le Sénat établisse une commission d’enquête pour rechercher si des malversations ont été commises au sein de l’Assemblée, et réciproquement ? Que le président de la République enquête sur les affaires troubles du Sénat qui donnent lieu à des instructions judiciaires ? On imagine les cris, justifiés, des partisans de l’Etat de droit dans de telles hypothèses.

La même règle de respect de l’autonomie juridique des pouvoirs institués devrait également exclure toute intrusion d’un autre pouvoir politique dans le fonctionnement de la présidence de la République. Ne parlons même pas d’entendre le président à la requête d’une assemblée, idée bouffonne, mais ses collaborateurs devraient posséder, non pas la même immunité ou plus exactement le même privilège de juridiction que lui, mais la même autonomie. Il conviendrait donc qu’un règlement intérieur de la présidence confère à ces collaborateurs un statut propre et précise les règles de leur recrutement, de leur déontologie, de leur discipline, dans l’esprit de la séparation de la présidence de la République par rapport à tout autre pouvoir institué. Voilà une suggestion utile de réforme constitutionnelle, puisqu’elle est à l’ordre du jour. Elle rétablirait la symétrie et donc l’équilibre entre les deux institutions centrales du régime, le Président et le Parlement.

Mais, objectera-t-on, ce serait renforcer l’arbitraire d’un pouvoir déjà excessif. Objection sans pertinence. Un tel règlement devrait, tout comme celui des assemblées, être préalablement soumis au Conseil constitutionnel qui en vérifierait la régularité. Quant au Parlement, aux termes de l’article 24, il contrôle l’action du gouvernement, non celle de la présidence. Elle relève en revanche du contrôle de la Cour des comptes, qui surveille l’exécution du budget et la bonne gestion des fonds publics. Les crimes et délits commis par les membres de la présidence resteraient soumis au droit commun et donc justiciables devant l’autorité judiciaire, seule légitime pour mener les enquêtes relatives aux manquements au droit et pour les sanctionner. On éviterait ainsi la désastreuse confusion des pouvoirs et l’instrumentalisation politico-médiatique de faits divers dont le mois de juillet vient d’offrir l’exemple. Mais un proverbe du pays de la mère des parlements ne dit-il pas qu’en juillet les assemblées deviennent folles ?