Un régime d'autorisation
De manière tout-à-fait exceptionnelle, la liberté de circulation, s'exerçant en l'espèce pour aller voir défiler les forces armées, est soumise à un régime d'autorisation. C'est la première fois qu'une telle restriction est décidée, alors que, les années précédentes, les forces de l'ordre étaient mobilisées pour fluidifier les foules. Les spectateurs pouvaient venir librement, même s'ils devaient souvent faire la queue et se soumettre à un contrôle d'identité.
Cette fois le contrôle était en amont. Pour accéder au périmètre du défilé, le spectateur potentiel devait s'enregistrer sur un site. Il fournissait son identité, et recevait un accusé-réception. Après examen de sa demande, il recevait un laissez-passer numérique, le QR code. Sur place, il devait le présenter ainsi qu'une pièce d'identité.
Derrière le vocable de "pré-inscription", qui n'a pas de sens juridique, se cache donc un régime d'autorisation qui, évidemment, ne veut pas dire son nom. Celui qui s'enregistre n'est pas certain de recevoir un QRcode et il est donc soumis au pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes, ou plutôt incompétentes en l'espèce. Sa demande est donc examinée avant d'être acceptée ou rejetée. Mais par qui est-elle étudiée et selon quels critères ? Aucune réponse n'est donnée par les autorités et l'on ignore s'il s'agit simplement de limiter le nombre d'accédants ou si des informations sur le demandeur sont consultées. On ignore également si la procédure donne lieu à la création d'un fichier informatisé et, si c'est le cas, ce qui paraît très probable, quelles sont les données conservées.
Quoi qu'il en soit, sans délivrance du QR code, point d'accès. La liberté de circulation sur la voie publique disparaît purement et simplement. L'accès au défilé du 14 juillet n'est plus libre, sous réserve des contrôles de police. Il est interdit, sauf autorisation accordée en amont.`
Hymne à la République
Les Mariés de l'an II. Jean-Paul Rappeneau. 1971
Le défaut de fondement juridique
Le fondement juridique d'une telle restriction aux libertés reste d'une totale obscurité. L'ordonnance de référé n'est pas absolument claire et le juge laisse entrevoir une illégalité manifeste.
Le juge des référés du Conseil d'État mentionne, en reprenant la formulation de celui du tribunal administratif, "la présentation d'un QR code nominatif ou tout autre laissez-passé délivré par les services de la présidence de la République ou ses prestataires éventuels". On en déduit que l'accès au défilé du 14 juillet est laissé à la discrétion du Président de la République. C'est lui qui invite, et il est même possible qu'il sous-traite la gestion de la fête à une entreprise privée, les "prestataires éventuels". Sur le plan politique, on peut s'étonner que le défilé du 14 juillet soit devenu la fête du chef des armées et non plus la fête de la nation autour de son armée. Sur le plan juridique, on ne voit aucune disposition, dans les compétences du Président de la République, qui l'autorise à exercer un pouvoir de police administrative. De toute évidence, le Président agit comme s'il n'était pas soumis à la constitution et à la loi. Cette conception monarchique des fêtes républicaines surprend beaucoup.
Certes, le juge des référés se réfère aussi à l'arrêté préfectoral du 10 juillet 2026, pris sur le fondement de l'article L 226-1 du code de la sécurité intérieure. Il convient de noter la date de l'arrêté, car il peut sembler délicat de reprocher à l'association requérante un référé un peu tardif, alors que l'arrêté intervient moins de quatre jours avant le défilé.
Quoi qu'il en soit, ces dispositions issues de la loi de prévention du terrorisme du 30 juillet 2021 autorisent le préfet de police à créer un périmètre de protection pour "assurer la sécurité d"un lieu ou d'un évènement exposé à un risque d'actes de terrorisme". Sur ce point, on ne peut nier que le défilé du 14 juillet 2026, auquel ont été invités des chefs d'État et de gouvernement étrangers peut être considéré comme impliquant une menace terroriste élevée.
Certes, mais la loi permet au préfet de choisir les vérifications applicables parmi celles qu’il énumère, « à l’exclusion de toute autre ». Sont mentionnés dans l'article L 226-1 les contrôles classiques, palpations, inspection ou fouille des bagages, visite des véhicules. Mais point d'identification systématique des visiteurs, et pas davantage de QR Code délivré par l'Elysée. L'arrêté du 10 juillet 2026 ajoute ainsi à la loi une modalité de contrôle qu'elle ne prévoit pas, d'autant qu'elle précise que la liste des modalités prévues est exhaustive. Le Conseil constitutionnel, dans une QPC du 29 mars 2018 Rochdi B., rendue à propos des mesures de protection contre le terroriste établies par la loi SILT du 20 octobre 2016 précise d'ailleurs que les mesures de vérification et de contrôle portant atteinte à la liberté de circulation doivent être "limitativement définies" par le texte législatif.
Certains évoqueront peut-être, pour tenter de justifier la décision du juge des référés, le précédent des Jeux olympiques. Mais le Pass Jeux reposait sur une architecture spécifique. La loi du 19 mai 2023 relative aux Jeux olympiques a introduit dans le code de la sécurité intérieure un article L 211-11-1. Il permet, pour un événement désigné par décret comme exposé à un risque exceptionnel, de soumettre l’accès à une autorisation précédée d’une enquête administrative. Pour la cérémonie sur la Seine, le Conseil d’État avait admis, dans un arrêt du 1er juillet 2024, que certaines voies publiques soient assimilées aux installations accueillant l'événement, tout en jugeant que le laissez-passer devait être délivré de plein droit aux habitants et aux personnes travaillant dans la zone. Même durant les Jeux, l’autorisation préalable procédait donc d’une habilitation législative expresse et encadrée. En tout état de cause, le ministre de l'Intérieur a affirmé, devant le juge des référés, que le défilé du 14 juillet n'entrait pas dans la catégorie des grands évènements de l'article L 211-11-1. Ce fondement juridique ne peut donc qu'être écarté.
Après avoir recherché tous les fondements juridiques possibles à ce contrôle a priori des spectateurs du défilé, on est obligé de conclure qu'il n'y a en aucun. Aussi bien le Président de la République que le préfet de police ont agi dans la plus complète illégalité.
C'est à stade qu'il convient de mesurer l'habilité du Conseil d'État. Pour ne pas sanctionner cette illégalité, il neutralise son propre contrôle.
L'urgence, ou comment le juge neutralise son propre contrôle
La décision du Conseil d’État est remarquable par ce qu’elle ne dit pas. Le juge des référés ne se prononce ni sur la liberté fondamentale, ni sur la base légale, ni sur la proportionnalité du dispositif. Il annule pour défaut d’urgence.
Il invoque en effet le niveau « urgence attentat » du plan Vigipirate, la présence de militaires ukrainiens, de cinq cents militaires issus de trente-cinq États, d’une trentaine de chefs d’État et l’affluence attendue de cinquante mille personnes. Compte tenu de l’imminence de l’événement et de l’intérêt public attaché à sa sécurité, l’urgence du référé-liberté ne serait pas satisfaite.
La formule semble classique, car l’urgence s’apprécie en confrontant les intérêts du requérant à l’intérêt public attaché à l’exécution de la mesure. Nul ne conteste la menace terroriste qui pèse sur le défilé et la nécessité de la sécuriser. Mais le Conseil d'État mélange volontairement l'intérêt public qui s'attache à la sécurité et les moyens de la garantir. La question posée était celle de savoir si le QR était l'unique instrument susceptible de garantir la sécurité des participants et des spectateurs, alors que l'Exécutif pouvait utiliser tous les instruments prévus par l'article L 226-1 du code de la sécurité intérieure.
La question disparaît dans un tour de passe-passe juridique. En effet, le juge des référés se borne à constater le défaut d'urgence, ce qui interrompt tout contrôle de fond. Pour ne pas répondre à une question, il suffit de ne pas la poser.
En l'espèce, l'appréciation de l'urgence a quelque chose de surréaliste. Pour le juge, l'imminence de l'évènement, qui justifiait le recours en référé et justifiait son intervention, devient la raison même de son abstention. Plus le fait accompli est proche, moins il est urgent de l'empêcher.
Le raisonnement est pour le moins déconcertant. On se souvient que l'arrêté préfectoral date du 10 juillet et que l'association requérante pouvait difficilement engager un référé avant d'avoir un texte dont elle demandait la suspension. Mais peu importe, la procédure même de référé est vidée de son contenu et l'imminence de l'évènement. Outre que le raisonnement relève de l'absurdité juridique, il peut susciter des dérives particulièrement dangereuses. Il suffit en effet à l'Exécutif de publier très tardivement un texte définissant les modalités de contrôle d'un évènement pour qu'elles deviennent incontestables. Le juge des référés du Conseil d'État donne ainsi une carte blanche à l'Exécutif en lui permettant de porter atteinte à la liberté de circulation, voire à d'autres libertés, en étant certain de ne pas être dérangé par des gêneurs encore attachés aux libertés.
Le précédent de Dieudonné
Depuis l'arrêt Benjamin de 1933, l'interdiction ou la restriction de l'exercice d'une liberté doit être nécessaire, adaptée et proportionnée, et l’interdiction préalable doit demeurer un ultime recours, lorsqu'il est matériellement impossible de garantir l'ordre public. On se souvient de l'affaire Dieudonné et de l'ordonnance du 9 janvier 2014, par laquelle le juge des référés avait refusé de suspendre l'interdiction préalable d'un spectacle. Il s'appuyait alors sur l'hypothétique atteinte à la dignité qui pouvait intervenir lors d'un spectacle qui n'avait pas encore eu lieu. A l'époque, une bonne partie de la doctrine juridique avait contesté cette remise en cause frontale de la jurisprudence Benjamin, les forces de police ayant parfaitement les moyens de garantir l'ordre public. Finalement, le Conseil d'État était discrètement revenu à une position plus conforme à la jurisprudence classique dans une décision de référé intervenir un an plus tard, le 6 février 2015.
A l'époque de l'affaire Dieudonné, la solution était contestable, mais le juge avait au moins assumé son contrôle de fait. Dans le référé du 14 juillet 2026, il ne crée pas ouvertement une nouvelle exception à Benjamin, en allant tortiller le principe de dignité. Il évite tout simplement d’examiner si l’autorisation préalable est nécessaire. La liberté ne cède pas au terme du contrôle de proportionnalité, elle n'entre pas en ligne de compte. Elle n'existe pas.
Nul ne conteste la nécessité de contrôler sérieusement les Champs-Elysées et leurs abords le 14 juillet. Mais le défilé n'est pas un spectacle sur invitation. Faire dépendre l’accès du public d’une autorisation nominative modifie l'égalité des citoyens devant la loi, porte une atteinte injustifiée à leur liberté de circuler et d'applaudir le défilé. Le 14 juillet 2026 est donc un jour triste pour les libertés.
Rappelons que le 14 juillet ne commémore pas directement la prise de la Bastille, mais la Fête de la Fédération du 14 juillet 1790. Une fête civique de réconciliation et d'unité, durant laquelle Louis XVI a prêté serment à la Nation, dans une atmosphère de liesse générale, un sentiment que s'ouvrait une nouvelle ère marquée par l'abolition des privilèges et l'égalité devant la loi. Cet esprit semble bien loin, alors que l'on ne célèbre plus que l'Armée et non plus la Nation, et qu'il faut désormais une autorisation pour assister au défilé, autorisation du Président de la République agissant comme un monarque. Heureusement, à la fin du défilé, les choeurs de l'Armée française ont chanté avec talent : "Liberté Liberté Chérie, combats avec tes défenseurs".
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