Le manuel de Libertés publiques, 9è édition 2023

 

Le manuel de "Libertés publiques" publié sur Amazon présente l'originalité d'être accessible sur papier, mais aussi par téléchargement  pour la somme de six euros. Il peut être lu sur n'importe quel ordinateur.

 

Le choix de publier l'ouvrage sur Amazon s'explique par la volonté d'offrir aux étudiants un manuel adapté à leur budget mais aussi à leurs méthodes de travail. Ils trouvent aujourd'hui l'essentiel de leur documentation sur internet, mais ils ne sont pas toujours en mesure d'en apprécier la pertinence. Bien souvent, ils piochent un peu au hasard, entre des informations anciennes ou fantaisistes.

Le manuel de "Libertés publiques" proposé sur Amazon répond aux exigences académiques et la 9è édition est actualisée au 27 juillet 2023. Il fait l'objet d'une actualisation en temps réel, grâce à la nouvelle rubrique "Au fil de l'eau" du site "Liberté Libertés Chéries" et aux articles figurant sur le blog. Le manuel et le site sont donc conçus comme complémentaires.

 

Nombre d'écrits sur les libertés et les droits de l'homme relèvent aujourd'hui de la rhétorique et du militantisme, au risque de déformer la réalité juridique.  Cette publication propose une approche juridique, qui ne s'adresse pas seulement au public universitaire,  étudiants et enseignants, mais aussi à tous ceux qui ont à pratiquer ces libertés, et à tous ceux qui veulent se forger une opinion éclairée sur les débats les plus actuels. Une connaissance précise du droit positif en la matière est nécessaire, aussi bien sur le plan académique que sur celui de la citoyenneté. C'est un panorama très large des libertés et de la manière dont le droit positif les garantit qui est ici développé. En témoigne, le plan de l'ouvrage que LLC met à disposition de ses lecteurs.

 

 

 

 

 

TABLE DES MATIÈRES

 

I – LES LIBERTÉS PUBLIQUES COMME OBJET JURIDIQUE

A – Diversité des terminologies

B – Caractère évolutif

C – Contenu des libertés publiques

II – LA MISE EN ŒUVRE DES LIBERTÉS PUBLIQUES

A – L’autorité de la règle

B – Le respect des procédures

C – L’idée de justice ou d’équité

 

PREMIÈRE PARTIE       LE DROIT. DES LIBERTÉS PUBLIQUES

CHAPITRE 1 - LA CONSTRUCTION DES LIBERTÉS PUBLIQUES

 

SECTION 1 : ÉVOLUTION HISTORIQUE

§ 1 – Les doctrines individualistes et la prédominance du droit de propriété

§ 2 – Les doctrines des droits sociaux

 

SECTION 2   L’INTERNATIONALISATION DES DROITS DE L’HOMME

§ 1 – Les limites de l’approche universelle

§ 2 – Le succès de l’approche européenne

 

 

CHAPITRE 2 - L’AMÉNAGEMENT DES LIBERTES PUBLIQUES

 

SECTION 1 : LE DROIT COMMUN

§ 1 – Le régime répressif

§ 2 – Le régime préventif

§ 3 – Le régime de déclaration préalable

 

SECTION 2 : LE DROIT DES PÉRIODES D’EXCEPTION

§ 1 – Les régimes constitutionnels

§ 2 – Les régimes législatifs : l’état d’urgence et l’état d’urgence sanitaire

 

 

CHAPITRE 3 - LES GARANTIES JURIDIQUES  CONTRE LES ATTEINTES AUX LIBERTÉS

 

SECTION 1 : LES TRAITÉS INTERNATIONAUX

§ 1 – La primauté de la Constitution sur les traités non ratifiés

§ 2 – La primauté de la Constitution sur les traités ratifiés

 

SECTION 2 : LES LOIS

§ 1 – Le Conseil constitutionnel ou la conquête du statut juridictionnel

§ 2 – Élargissement du contrôle de constitutionnalité

 

 

SECTION 3 : LES ACTES DE L’ADMINISTRATION

§ 1 – Les autorités administratives indépendantes

§ 2 – La protection juridictionnelle

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE - LA CLASSIFICATION DES LIBERTÉS PUBLIQUES

§ 1 – Les classifications fondées sur le rôle de l’État

§ 2 – Les classifications fondées sur le contenu des libertés

 

 

DEUXIÈME PARTIE.         LES LIBERTES DE LA VIE INDIVIDUELLE

CHAPITRE 4   - LA SÛRETÉ

 

SECTION 1 : LE DROIT COMMUN DE LA SÛRETÉ

§ 1 – Les principes généraux du droit pénal

§ 2 – Principes généraux de la procédure pénale

 

SECTION 2 : LES GARANTIES PARTICULIÈRESDE LA SÛRETÉ

§ 1 – Les atteintes à la sûreté antérieures au jugement

§ 2 – Les atteintes à la sûreté sans jugement

 

CHAPITRE 5 - LA LIBERTÉ D’ALLER ET VENIR

 

SECTION 1 : LA LIBRE CIRCULATION DES NATIONAUX

§ 1 – Le droit de circuler sur le territoire

§ 2 – Le droit de quitter le territoire

 

SECTION 2  : LES RESTRICTIONSA LA CIRCULATION DES ÉTRANGERS

§ 1 – L’entrée sur le territoire

§ 2 – La sortie du territoire

 

 

CHAPITRE 6    -  LE DROIT DE PROPRIÉTÉ

 

SECTION 1 : LA CONSÉCRATION DU DROIT DE PROPRIÉTÉ

§ 1 – Le droit de propriété et les valeurs libérales

§ 2 – La dilution du droit de propriété

 

SECTION 2 : LES ATTEINTES AU DROIT DE PROPRIÉTÉ

§ 1 – La privation de propriété

§ 2 – Les restrictions à l’exercice du droit de propriété

 

 

CHAPITRE 7 -  LE DROIT. A L’INTÉGRITÉ DE LA PERSONNE

 

SECTION 1 : LE DROIT HUMANITAIRE

§ 1 – La torture

§ 2 – Les « peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants »

§ 3 – Crimes contre l’humanité, génocides et crimes de guerre

SECTION 2 : LE RESPECT DU CORPS HUMAIN

§ 1 - Le droit à la vie

§ 2 – L’inviolabilité du corps humain

§ 3 – L'indisponibilité du corps humain

SECTION 3 :  LES DROITS ATTACHÉS À LA PROCRÉATION

§ 1 – Le droit de ne pas avoir d’enfan

§ 2 – L’assistance médicale à la procréation (AMP)

 

 

CHAPITRE 8  -  LES LIBERTÉS DE LA VIE PRIVÉE

 

SECTION 1 : LA SANTÉ ET L’ORIENTATION SEXUELLE

§ 1 - La santé et le secret médical

§ 2 – L’orientation sexuelle

 

SECTION 2 :  LA FAMILLE

§ 1 – La liberté du mariage

§ 2 – Le secret des origines

 

SECTION 3 : LE DOMICILE

§ 1 – Le « droit à l’incognito »

§ 2 – Les perquisitions

 

SECTION 4  : LE DROIT A L’IMAGE

§ 1 – Principes fondateurs du droit à l’image

§ 2 – La surveillance par vidéo

A – La vidéoprotection

B – Drones et « caméras augmentées »

 

SECTION 5 : LA PROTECTION DES DONNÉES

§ 1 – L’« Habeas Data »

§ 2 – La création des fichiers

§ 3 – Le contrôle des fichiers

§ 3 – Big Data et intelligence artificielle

 

 

TROISIEME PARTIE           LES LIBERTES DE LA VIE COLLECTIVE

 

CHAPITRE 9 LA LIBERTÉ D’EXPRESSION

 

SECTION 1 : L’EXPRESSION POLITIQUE

§ 1 – Le droit de suffrage

§ 2 – Les droits de participation et de dénonciation

 

SECTION 2 : LE CHAMP DE LA LIBERTÉ D’EXPRESSION

§ 1 – Une liberté de l’esprit

§ 2 – Une liberté économique

 

SECTION 3 : LES RESTRICTIONS. À LA LIBERTÉ D’EXPRESSION

§ 1 – La mise en cause du régime répressif

§ 2 – La protection de certaines valeurs

 

CHAPITRE 10  -  LAÏCITÉ ET LIBERTÉ DES CULTES

 

SECTION 1 : LA LAÏCITÉ, PRINCIPE D’ORGANISATION DE L’ÉTAT

§ 1 – Le principe de laïcité dans l’ordre juridique

§ 2 – Le principe de neutralité

 

SECTION 2  :  L’EXERCICE DU CULTE

§ 1 – L’organisation des culte

§ 2 – La police des cultes

 

SECTION 3 : LES DÉRIVES SECTAIRES ET LA PROTECTION DES PERSONNES

§ 1 – Une définition fonctionnelle

§ 2 – Un régime juridique orienté sur la protection des personnes

 

CHAPITRE 11  -  LA LIBERTÉ DE L’ENSEIGNEMENT

 

SECTION 1 : L’ENSEIGNEMENT PUBLIC

§ 1 – La gratuité

§ 2 – La laïcité

 

SECTION 2 : L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ, AIDE ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

§ 1 – L’aide de l’État

§ 2 – Le contrôle de l’État

 

 

CHAPITRE 12 - LE DROIT DE PARTICIPER A DES GROUPEMENTS

 

SECTION 1 : LES GROUPEMENTS OCCASIONNELS

§ 1 – La liberté de réunion

§ 2 – La liberté de manifestation

 

SECTION 2 : LES GROUPEMENTS INSTITUTIONNELS

§ 1 – Les associations

§ 2 – Les syndicats

 

CHAPITRE 13 - LES LIBERTÉS DE LA VIE ÉCONOMIQUE. ET DU TRAVAIL

 

SECTION 1 : LES LIBERTÉS DE L’ENTREPRENEUR

§ 1 – La liberté du commerce et de l’industrie

§ 2 – La liberté d’entreprendre

SECTION 2  : LES LIBERTÉS DU SALARIÉ

§ 1 – Le droit au travail

§ 2 – Les droits dans le travail

 

Le Fact Checking de LLC : la détention provisoire des policiers et des autres

La Chambre de l'instruction de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence a rendu sa décision le 3 août 2023 : Mis en examen, avec trois de ses collègues, pour violences en réunion par personne dépositaire de l'autorité publique avec usage ou menace d'une arme ayant entraîné une ITT supérieure à huit jours, le policier de la bac, M. C. I., est maintenu en détention provisoire, au moins jusqu'au 31 août. On se souvient que, dans la nuit du 1er au 2 juillet, le jeune Hedi, âgé de vingt-deux ans, avait été hospitalisé dans un état grave, des blessures lui ayant été infligées lors d'une nuit d'émeutes à Marseille. Les quatre policiers sont soupçonnés d'être les auteurs de ces faits. Après avoir nié toute implication, M. C. I. a reconnu, lors d'une audition du 3 août, avoir effectué un tir de lanceur de balles de défense (LBD).

L'affaire politique

Ce placement en détention provisoire, décidé au lendemain des faits, avait suscité l'irritation de la plupart des syndicats de policiers, et provoqué une sorte de grève larvée, sous la forme notamment d'une multiplication des arrêts maladie. Les policiers avaient reçu un soutien sans faille du Directeur général de la police nationale (DGPN). Celui-ci avait déclaré : "Le savoir en prison m'empêche de dormir (...). Avant un éventuel procès, un policier n'a pas sa place en prison", Cette déclaration n'avait pas été désavouée par le ministre de l'Intérieur, Gérald Darmanin, révélant ainsi l'influence des syndicats de police au sein de cette administration. Les magistrats, de leur côté, dénonçaient l'ingérence de ces autorités dans une affaire en cours.

La décision rendue par la Chambre de l'instruction de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence revêt donc une importance particulière, et elle témoigne de l'indépendance de la magistrature qui, précisément, refuse de céder aux pressions. Mais on ne doit pas s'y tromper. Ce n'est pas la magistrature qui sort vainqueur de ce combat, c'est le principe d'indépendance de la Justice.

Dans les médias, ce débat a été présenté dans des termes très politiques, mais il est intéressant d'observer l'absence totale de rappel des procédures. La détention provisoire n'est pas une décision prise par un magistrat isolé, dans le seul but d'enfermer une personne. Elle répond à des conditions qui doivent être rappelées.

 

 L'anarchiste. Félix Vallotton. 1865-1925

 

A quoi sert la détention provisoire

 

La détention provisoire est une mesure demandée par le juge d’instruction et ordonnée par le juge des libertés et de la détention (JLD). Elle ne peut être décidée qu'après la mise en examen par un juge d'instruction pour un crime ou un délit passible d'une peine d'emprisonnement, à la condition qu'il existe des indices "graves et concordants" permettant de penser que l'intéressé pourrait être l'auteur de l'infraction. Concrètement, la détention permet d'incarcérer une personne non condamnée et donc juridiquement innocente, dans les cas et selon les conditions prévues par la loi. C'est à l’évidence une atteinte très grave à la liberté de circulation, et notamment au principe de présomption d'innocence, surtout si l’on considère que sur 89652 personnes incarcérées au 30 juin 2023, 19991 étaient en détention provisoire. La mise en détention provisoire de M. C. I. a donc été évaluée par ces deux magistrats du siège, et contrôlée par la Chambre de l'instruction de la Cour d'appel.

La mise en détention provisoire donne lieu à une procédure contradictoire qui permet à l'intéressé, et à son conseil, de faire connaître ses arguments pour s'opposer à la détention. De son côté, le JLD doit, dans son ordonnance, exposer les motifs à l'origine de sa décision. 

 

Les motifs de la détention

 

Précisément, les juges ne peuvent pas décider de placer une personne en détention provisoire pour n'importe quel motif. L'article 144 du code de procédure pénale dresse une liste exhaustive de ces motifs, en affirmant que la détention provisoire "ne peut être ordonnée que si elle constitue l’unique moyen"

• de conserver les preuves et indices matériels ;
• d’empêcher soit une pression sur les témoins ou les victimes, soit une concertation frauduleuse entre personnes mises en cause ;
• de protéger la personne mise en examen, de garantir son maintien à la disposition de la justice ;
• de mettre fin à l’infraction ou prévenir son renouvellement ;
• de mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l’ordre public provoqué par la gravité de l’infraction (depuis la loi du 5 mars 2007, ce critère ne concerne plus que les crimes).
  

Même si de tels motifs justifient une détention provisoire, le juge peut choisir une autre procédure pour répondre à ces impératifs, comme le placement sous contrôle judiciaire ou l'assignation à résidence avec surveillance électronique.

Dans le cas du M. C. I., la Chambre de l'instruction confirme le bien-fondé des motifs mentionnés dans l'ordonnance du JLD. 

D'une part, il s'agit de prévenir toute concertation frauduleuse entre les policiers mis en examen, motif mentionné dans les réquisitions de l’avocat général qui avait demandé le maintien en détention. Celui-ci a rappelé que la garde à vue n'avait pas permis d'établir complètement le rôle de chacun des policiers ayant participé aux faits. La Chambre de l'instruction mentionne d'ailleurs "l'incohérence des déclarations initiales" de celui qui a été placé en détention provisoire. Cet élément est d'ailleurs renforcé par des nouvelles déclarations par lesquelles il reconnaît avoir tiré avec un LBD.

D'autre part, l'ordonnance du JLD, confirmée par la Chambre de l'instruction, mentionne le risque de pressions sur les témoins et les victimes. Ce risque devrait évidemment disparaître lorsque les faits auront été clairement établis. Ce n'est manifestement pas encore le cas, puisque l'intéressé a fait tout récemment de nouvelles déclarations qui devront donner lieu à des vérifications. 

 

L'égalité devant la loi

 

On observe que la nécessité de protéger la personne mise en examen n'est pas mentionnée dans l'ordonnance, mais on ne peut s'empêcher de penser que ce motif n'est pas nécessairement absent, même si les deux autres suffisent à justifier la détention provisoire. En effet, nul n'ignore que les forces de police sont trop souvent considérées comme des cibles par des délinquants qui n'hésitent pas à les poursuive jusque dans leur domicile privé. Le policier sur lequel pèse des soupçons de violences volontaires court un risque encore plus grand dans ce domaine.

Quoi qu'il en soit, la décision de la Chambre de l'instruction montre que M. C. I. a été traité par la justice dans les conditions du droit commun. En cela, elle respecte parfaitement le principe constitutionnel d'égalité devant la loi.

L'existence même de ce principe conduit à s'interroger sur les revendications des syndicats de policiers, voire du DGPN et de certains responsables de partis politiques appelant de leurs voeux une loi nouvelle. Elle aurait pour objet de définir un droit spécifique applicable aux seules forces de l'ordre, leurs membres n'étant plus susceptibles d'être placés en détention provisoire. Un tel texte a évidemment peu de chances de passer le cap du contrôle de constitutionnalité, car il emporte une violation du principe d'égalité.

On peut comprendre la fatigue des forces de l'ordre, confrontées à des émeutes particulièrement violentes et qui ont le sentiment que leur travail n'est pas suffisamment reconnu. La solution passe sans doute par la satisfaction de certaines revendications, notamment en matière de temps de travail, sans doute aussi par une revalorisation de certains emplois. Elle passe aussi par la généralisation des caméras-piétons qui devraient permettre d'établir les faits, sans se fier à des images plus ou moins bricolées, prises par des manifestants et immédiatement diffusées sur les réseaux sociaux. Les syndicats de policiers, en refusant les caméras-piétons, s'opposent à une technique qui jouerait sans doute plus souvent à décharge qu'à charge.

Mais la mise en place d'un régime pénal dérogatoire ne saurait permettre de résoudre la crise. Il présenterait les membres des forces de l'ordre comme des individus dotés d'une sorte d'immunité autorisant n'importe quelle dérive. Il encouragerait la suspicion à l'égard de policiers et de gendarmes qui, dans leur écrasante majorité, sont des citoyens respectueux du droit, et qui font leur métier avec compétence et discernement. Ceux qui défilent en criant "la police tue" ne sont qu'une infime minorité, et les forces de l'ordre bénéficient plutôt du soutien de l'opinion. Un régime particulier pourrait détruire cette confiance.

 

Le Fact Checking de LLC : Discours délirant sur les squatteurs

Évènement tout-à-fait exceptionnel, le Conseil constitutionnel publie, le 29 juillet 2023, un communiqué par lequel il "infirme de fausses interprétations données à sa décision du 26 juillet 2023 sur la loi visant à protéger les logements contre l'occupation illicite". Depuis la publication de cette décision en effet, les réactions se multiplient. Les uns affirment, en particulier dans Le Figaro, que "un squatteur peut désormais attaquer le propriétaire, si le bien squatté est mal entretenu". Eric Zemmour, quant à lui, déclare sur Twitter que "les petits juges mettent les policiers en prison et libèrent les délinquants. Les grands juges persécutent les propriétaires et protègent les squatteurs". Voilà donc le Conseil constitutionnel accusé de favoriser les squatteurs, et de mépriser le droit de propriété. 

Le problème est que ces propos relèvent du discours militant, et il semble que leurs auteurs n'aient même pas cru bon de lire la décision du 26 juillet 2023. C'est bien dommage car cela leur aurait évité de dire n'importe quoi.

 

La loi du 27 juillet globalement validée

 

Le Conseil constitutionnel valide en effet l'essentiel de la loi du 27 juillet 2023. Celle-ci s'inscrit dans un mouvement législatif qui s'emploie à faciliter l’expulsion des occupants sans titre. Déjà, la loi du 7 décembre 2020, dite loi ASAP d’accélération et de simplification de l’action publique avait permis au propriétaire d’obtenir une évacuation forcée dans les 48 heures après sa demande. 

L'apport de cette loi est de permettre l'expulsion sur le fondement d'une décision administrative prise par le préfet. Cette procédure constitue, en soi, une protection du propriétaire qui n'a plus besoin de solliciter l'intervention du juge judiciaire, avant de solliciter le concours de la force publique, qui était loin d'être toujours garanti. Il peut désormais obtenir une évacuation forcée dans les 48 heures après sa demande. On observe que le Conseil constitutionnel, accusé de protéger les squatteurs, a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution dans une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)  du 23 mars 2023, Mme Nacéra Z.

La loi du 27 juillet 2023, celle qui est à l'origine de la décision du 26 juillet 2023, ne fait que compléter la loi ASAP. Elle durcit les sanctions pénales prononcées contre les squatteurs, portées à 3 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende, et étend la procédure d'expulsion à l’occupation des locaux professionnels et des résidences secondaires. Elle fait disparaître toute possibilité pour un occupant sans titre d'obtenir du juge des délais renouvelables pour faire obstacle à l'expulsion. Enfin, elle réduit de deux mois à six semaines, le délai de la prise d'effet de la clause de résiliation de plein droit du contrat de location pour défaut de paiement du loyer ou des charges ou non-versement du dépôt de garantie. 

Toutes ces dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel et il suffisait de lire la décision pour comprendre qu'elles sont favorables au propriétaire victime d'une occupation sans titre. Hélas, les commentateurs, du moins certains d'entre eux politiquement très actifs, n'ont vu que l'inconstitutionnalité de l'article 7, sorte d'aubaine politique permettant de dénoncer un Conseil constitutionnel méprisant les droits des propriétaires. Sans doute ont ils lu le texte un peu trop rapidement, car ils n'ont pas compris le fondement de cette inconstitutionnalité.

 

 Je ne peux plus rentrer chez moi. Charles Aznavour. 1964

 

L'article 7 de la loi  

L'article 7, désormais annulé, modifiait l’article 1244 du code civil. Il libérait le propriétaire d’un bien immobilier occupé illicitement de son obligation d’entretien et l'exonérait de sa responsabilité en cas de dommage résultant d’un défaut d’entretien de ce bien. Cette disposition avait pour effet de faire peser l'obligation d'entretien sur l'occupant illicite, par hypothèse en situation précaire. De cette situation, les auteurs de la saisine, parlementaires Nupes, déduisaient une atteinte au droit de disposer d'un logement décent, à la dignité de personne. Ils invoquaient aussi une discrimination entre les victimes, locataires ou occupants sans titre.

Le Conseil rend, sur ce point, une décision nuancée. Il rappelle sa jurisprudence classique, formulée dès sa décision du 22 octobre 1982. Elle s'appuie sur l'article 4 de la Déclaration de 1789, selon lequel « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ».  De cette disposition découle le principe qui veut que "tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer". Le principe de responsabilité a donc un fondement constitutionnel, ce qui n'interdit pas au législateur de lui apporter des limitations. Dans sa décision du 7 septembre 2017, le Conseil précise toutefois que ces limitations ne doivent pas entrainer une "atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs" ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif.

Le Conseil affirme d'abord que ces exigences ne font pas obstacle à ce que le législateur institue, pour un motif d'intérêt général, un régime de responsabilité de plein droit. Il ajoute qu'en l'espèce, ce régime de responsabilité répond bel et bien à un motif d'intérêt général, puisqu'il voulait faciliter l'indemnisation des victimes de dommages causés par la ruine d'un bâtiment. Mais, appliquant sa jurisprudence antérieure, il précise que cette évolution du droit ne doit pas entraîner une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'être indemnisées du préjudice subi. Or précisément, la rédaction de cette disposition a pour conséquence une telle atteinte.

Le Conseil observe ainsi que l'article 7 était bien mal rédigé. Le bénéfice de l’exonération de responsabilité était accordé au propriétaire du bien pour tout dommage survenu au cours de la période d’occupation illicite, sans aucune précision sur l'imputabilité. Le défaut d'entretien devait-il être imputable à l'occupant sans titre ? Ce serait logique, mais l'article 7 ne donnait aucune précision sur ce point. De même, la loi était muette sur la question du comportement de l'occupant. Avait-il fait obstacle à la réalisation des réparations nécessaires, ou pas ?

Plus grave encore, l'article 7 ne faisait aucune distinction entre les victimes de dommages. Il ne semble envisager que la situation des occupants sans titre, mais il oublie que des tiers peuvent aussi être victimes, le visiteur occasionnel, le facteur qui apporte le courrier, voire les camarades de classe des enfants. Dans leur cas, l'article 7 devenait une véritable catastrophe : le seul patrimoine responsable était en effet celui du squatteur qui, par hypothèse, est plus ou moins insolvable, et généralement dépourvu d'assurance habitation. Sans oublier, bien entendu que, dans l'hypothèse d'un accident, il risque d'avoir décampé très rapidement après les faits. Dans ce cas, le tiers victime d'un dommage n'aurait plus aucune chance d'obtenir la moindre indemnisation.

L'annulation de l'article 7 a donc pour effet de revenir au statu quo ante, c'est-à-dire à la décision de la Cour de cassation du 15 septembre 2022 qui estime que l'occupation sans titre "ne peut constituer une faute de nature à exonérer le propriétaire du bâtiment au titre de sa responsabilité". Encore faut-il, bien entendu, que le lien de causalité entre le défaut d'entretien et l'accident soit clairement établi.  On est bien loin des commentaires déclarant que le squatteur peut désormais saisir le juge pour faire exécuter toutes les réparations utiles aux frais du propriétaire. Il est donc souhaitable qu'une nouvelle rédaction de l'article 7 soit votée, précisant dans quelles conditions pourra être accordé le bénéfice de l'exonération et prenant en considération l'intérêt des tiers.

 

Le député dépité

Dans un arrêt du 24 juillet 2023, le Conseil d'État se déclare incompétent pour connaître de la sanction infligée à un député par l'Assemblée nationale. En l'espèce, l'anonymisation des décisions de justice a quelque chose de comique. Le juge administratif appelle le requérant M. B. A., mais nul n'ignore le nom du député La France Insoumise (LFI) qui a cru bon de prendre la pose le 9 février 2023, ceint de son écharpe tricolore, posant le pied sur un ballon à l'effigie du ministre du travail. Il a ensuite diffusé ce cliché sur Twitter, et la photo a ensuite été reproduite dans les médias.

La sanction ne s'est guère fait attendre. Dès le lendemain, l'intéressé a été l'objet d'une sanction disciplinaire. La peine infligée est la censure avec exclusion temporaire, c'est-à-dire la plus élevée dans l'échelle des sanctions énoncée à l'article 70 du règlement de l'Assemblée nationale, après le rappel à l'ordre, le rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal et la censure simple. De manière très concrète, le député sanctionné n'a plus le droit de prendre part aux travaux de l'Assemblée durant quinze jours, et se voit privé, pendant deux mois, de la moitié de son indemnité parlementaire. Sur le plan de la procédure, la sanction a été votée par l'Assemblée nationale, sur proposition de son bureau.

Le parlementaire ainsi sanctionné souhaite exercer un recours contre la mesure qui le frappe, mais le Conseil d'État se déclare incompétent.

 

Séparation des pouvoirs et autonomie des assemblées parlementaires

La décision ne surprendra personne. Elle repose sur le principe de séparation des pouvoirs, qui induit le principe d'autonomie des assemblées parlementaire, dont le Conseil d'État a précisé le contenu dans un arrêt du 4 juillet 2003. Il a alors rejeté le recours déposé par Maurice Papon contre une décision du collège des questeurs de l'Assemblée nationale qui avait suspendu le versement de sa pension d'ancien député. Le règlement de la caisse des pensions et de sécurité sociale des députés prévoit en effet une telle sanction en cas de condamnation à une peine infamante ou afflictive. Pour le Conseil d'Etat, le régime de pensions des anciens députés "fait partie du statut parlementaire, dont les règles particulières résultent de la nature de ses fonctions". Ce statut se rattache "à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement".  

Le juge administratif est, avant tout, le juge de l'administration. Les activités du Parlement échappent donc à son contrôle, quand bien même ces activités présenteraient un caractère administratif. Tel est le cas des sanctions infligées aux députés qui, finalement, ressemblent à des sanctions administratives ordinaires. Mais la différence essentielle réside dans le fait qu'elle n'est pas prise par une autorité administrative mais par l'Assemblée nationale. Le principe de séparation des pouvoirs interdit ainsi l'ingérence des juges dans son fonctionnement, et notamment dans les actes liés à la police des séances.

 

Les dispositions du règlement de l'Assemblée nationale relatives aux sanctions ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 11 décembre 2014. Il était alors saisi d'une résolution de l'Assemblée nationale modifiant son règlement.  

Il n'en demeure pas moins que cette décision d'incompétence rendue par le Conseil d'État suscite quelques questions.

 

Les élus insoumis. Les Goguettes. 2017

 

Une double incompétence

Observons d'emblée que le Conseil d'État est, en quelque sorte, doublement incompétent. Il s'appuie certes sur la séparation des pouvoirs et l'autonomie des assemblées parlementaires, ce qui lui permet de ne pas trancher sur le choix du juge. Le requérant a saisi directement le Conseil d'État, estimant sans doute que l'importance de la personnalité en cause, c'est-à-dire lui-même, imposait la saisine de la juridiction suprême de l'ordre administratif. On doit rappeler toutefois que Julien Aubert, sanctionné d'un rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal pour avoir donné du "Madame LE Président" à la vice-présidente de l'époque, avait, quant à lui, saisi le tribunal administratif de Paris. Le 24 juin 2015, celui-ci s'était déclaré incompétent sur le fondement de la séparation des pouvoirs, décision confirmée par la Cour d'appel de Paris le 12 juillet 2016. Aucune de ces deux juridictions n'avait renvoyé l'affaire au Conseil d'État. On objectera que le choix du juge est sans importance puisque tous les juges administratifs se déclarent incompétents.

 

Sans doute, mais c'est précisément le problème. La protection de la souveraineté parlementaire est sans doute une nécessité au regard de la séparation des pouvoirs, mais son respect doit-il priver un parlementaire sanctionné de son droit au recours ? 

 

Le droit au recours

 

 

Le droit au recours est pourtant un principe très solidement ancré dans le droit. Il a été consacré par le Conseil d'Etat lui-même dans son arrêt ministre de l'agriculture c. dame Lamotte du 17 février 1950. Il est également garanti par le Conseil constitutionnel qui le rattache à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dans sa décision du 9 avril 1996. De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme se réfère au "droit d'accès à un tribunal", considéré comme un élément du droit au procès équitable garanti par l'article 6 § 1. 

Elle admet toutefois que des limitations puissent être apportées à ce droit, dès lors qu'elles poursuivent un but légitime et qu'il existe "un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" (CEDH 28 mai 1985, Ashingdane c. Royaume-Uni). En l'espèce, le respect de la séparation des pouvoirs constitue sans doute un but légitime. Mais la condition de proportionnalité peut-elle être remplie lorsque le système conduit à supprimer totalement le droit au recours ? En effet, le député ne peut saisir le juge, mais il ne peut pas davantage bénéficier d'une procédure de recours interne.

 

Le Conseil d'État expédie quelque peu le moyen reposant sur l'absence de droit au recours. Il affirme d'abord que  "la circonstance qu'aucune juridiction ne puisse être saisie d'un tel litige ne saurait avoir pour conséquence d'autoriser le juge administratif à se déclarer compétent". Il reconnaît donc le déni de justice, c'est-à-dire l'absence de juge compétent, mais considère que ce n'est pas son affaire. Il ajoute ensuite que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme "n'impose pas qu'une parlementaire frappé d'une sanction disciplinaire jouisse d'un droit au recours juridictionnel".

Sur ce point, l'analyse du Conseil d'État est quelque peu rapide. D'une part, la jurisprudence de la CEDH n'impose pas qu'un parlementaire sanctionné jouisse du droit au recours, mais elle ne l'interdit pas non plus. L'absence de jurisprudence n'impose pas de conclure à l'absence de droit au recours. D'autre part, un arrêt Cordova c. Italie du 30 janvier 2003 semble moins péremptoire. La CEDH admet en effet que des limitations peuvent être apportées au droit au recours, dès lors qu'elles poursuivent un but légitime et qu'il existe "un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé". Le rapport de proportionnalité est-il raisonnable lorsque le droit au recours est purement et simplement supprimé ?

 

La réponse à cette question est d'autant plus incertaine qu'une solution pourrait être trouvée dans le droit interne, à travers la notion de détachabilité. On pourrait imaginer que les propos d'un député dans l'hémicycle durant le débat parlementaire ne sont pas détachables de la fonction législative et que leur sanction relève exclusivement de l'assemblée. En revanche, les propos tenus dans une manifestation, devant des journalistes ou sur les réseaux sociaux pourraient être tenus comme détachables de la fonction législative. L'éventuelle sanction pourrait alors être contestée devant un juge. C'est ce que proposait le commissaire du gouvernement Vallée dans l'affaire Papon, mais il n'a pas été entendu. De même, peut être serait-il possible de réfléchir à un juge compétent, peut être le Conseil constitutionnel ?

Dans ce genre d'affaire, le problème essentiel est l'indifférence. Un député de droite refuse d'appeler la vice-présidente de l'Assemblée autrement que "madame LE Président", un député LFI prend la pose, le pied posé sur un ballon représentant Olivier Dussopt. D'une certaine manière, les affaires, d'ailleurs peu nombreuses, se ressemblent. Elles ont pour point commun de mettre en évidence l'indigence du débat politique, au mieux de faire sourire, au pire de nourrir l'antiparlementarisme. Mais avec tout cela, personne ne songe sérieusement à consacrer un droit au recours au profit de ces turlupins.