Vers la liberté syndicale dans les forces armées ?

L'affaire Matelly a déjà suscité bon nombre de contentieux. On se souvient que cet officier de la Gendarmerie a connu la notoriété en décembre 2008, lorsqu'il a cosigné un article critiquant fermement le projet visant à placer les forces de Gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur, réforme qui a eu lieu par la loi du 3 août 2009. A l'époque, l'auteur fut poursuivi au plan disciplinaire pour manquement à l'obligation de réserve et sa révocation fut prononcée. La sanction a ensuite  été considérée comme disproportionnée par le Conseil d'Etat et annulée par une décision du 11 janvier 2011.

Dans son  arrêt du 2 octobre 2014 Matelly c. France la Cour européenne des droits de l'homme se prononce sur le second volet de l'affaire. En avril 2008, le requérant fut l'un des fondateurs et promoteurs d'une association dénommée "Forum gendarmes et citoyens", dont l'une des caractéristiques était d'être ouverte aux gendarmes en activité. Dès le mois de mai, le le Directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) interdit non seulement au requérant mais aussi à tous les gendarmes en activité d'adhérer à cette association, adhésion jugée incompatible avec les contraintes militaires. Le 5 juin 2008, le requérant obtempère et démissionne de l'association, non sans saisir le Conseil d'Etat du refus d'adhésion opposé par le DGGN. Son recours est rejeté par un arrêt du 26 février 2010. 

Le "retour de nos soldats dans la cité" ?

La Cour européenne se prononce donc sur la conformité de cette interdiction d'adhérer à une association au principe de la liberté de réunion et d'association garanti par l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme. Et la Cour rend une décision condamnant la France. Certes, elle reconnaît que "des restrictions, même significatives, peuvent être apportées (...) aux modes d'action d'une association professionnelle" lorsque le groupement défend les intérêts des militaires. Mais cela ne doit pas conduire à une interdiction absolue et la Cour affirme que ces restrictions "ne doivent pas priver les militaires et leurs syndicats du droit général d'association pour la défense de leurs intérêts professionnels et moraux". 

De cette décision, les médias retiennent surtout que la Cour européenne des droits de l'homme contraint la France a garantir aux militaires la liberté syndicale. Le requérant lui-même, dans une tribune publiée dans Le Monde, salue une "décision qui signe le retour de nos soldats dans la cité".

Sur un plan formel, la décision est parfaitement claire et conforme à une jurisprudence constante de la Cour.  L'interdiction d'adhérer à une association constitue une "ingérence" dans l'exercice des droits garantis par l'article 11 de la Convention, c'est à dire les droits à "la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association, y compris le droit de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts". 

Aux termes de l'alinéa 2 de ce même article 11, cette ingérence peut être licite si elle est prévue par la loi, si elle poursuit un but légitime et est nécessaire dans une société démocratique.

La première condition est évidemment remplie car l'interdiction pour les militaires d'adhérer à des groupements professionnels figure dans l'article L 4121-4 du code de la défense (c.déf.). Le Conseil d'Etat, dans arrêt Rémy du 26 septembre 2007 a précisé que tout groupement qui a pour objet la défense des intérêts matériels et professionnels des militaires constitue un groupement professionnel, au sens de la loi.

Le but légitime de l'ingérence est également admis par la Cour car l'interdiction d'adhérer à un groupement professionnel a pour objet "la préservation de l'ordre et de la discipline nécessaire aux forces armées". Rappelons que la Gendarmerie fait partie des forces armées, même si elle est aujourd'hui placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur.

Reste la nécessité de cette restriction dans une société démocratique. Pour la Cour, la situation française s'analyse comme une interdiction absolue faite aux militaires d'adhérer à un groupement professionnel constitué pour la défense de leurs intérêts. Comme telle, elle emporte une atteinte disproportionnée aux droits garantis par l'article 11. Sur ce point, la Cour applique une jurisprudence constante qui considère que les restrictions apportées à la liberté syndicale ne peuvent conduire à vider ce droit de sa substance (CEDH, 12 novembre 2008, Demir et Baykara). Estimant le droit français assez clair sur ce point, elle refuse même de prendre en considération les conclusions du Comité européen des droits sociaux qui affirmait, dans sa décision du 4 décembre 2000, que les Etats sont autorisés à décider "la suppression intégrale de la liberté syndicale des membres des forces armées".

René Goscinny et Albert Uderzo. Astérix et Cléopâtre. 1965

Liberté syndicale et liberté d'association

Bien au-delà des faits de l'espèce, la décision de la Cour européenne repose sur une assimilation pure et simple entre la liberté syndicale et la liberté d'association. C'est effectivement la position du droit international, et notamment de l'article 22 du Pacte des Nations Unies sur les droits civils et politiques, qui fait du droit syndical un droit dérivé de la liberté d'association. La Cour européenne reprend ce principe dans ses interprétations de l'article 11. Elle précise, dès son arrêt du 27 octobre 1975, Syndicat national de la police belge c. Belgique que l'article 11 "ne garantit pas aux syndicats, ni à leurs membres, un traitement précis de la part de l'Etat", ajoutant qu'il n'y a donc pas lieu de reconnaître "des éléments nécessairement inhérents au droit syndical". Pour la Cour, la législation nationale doit permettre une défense des intérêts professionnels, quelle que soit la forme qu'elle prend. 

Cette assimilation se heurte au droit français qui repose, quant à lui, sur la séparation entre la liberté d'association et la liberté syndicale, cette dernière étant donc parfaitement autonome au sein du système juridique. Cette autonomie trouve son origine dans une histoire un peu chaotique. La liberté syndicale a en effet été consacrée par la loi du 21 mars 1884, alors que la liberté d'association n'a été garantie qu'avec la célèbre loi du 1er juillet 1901. La liberté syndicale n'est donc pas le fruit de la liberté d'association. 

Cette situation n'est pas seulement le résultat d'une évolution historique. L'autonomie de la liberté syndicale est aujourd'hui constitutionnellement garantie. Le Préambule de 1946 affirme ainsi que "tout homme peut défendre ses droits et libertés par l'action syndicale et adhérer au syndicat de son choix", et ce même texte ne fait aucune référence à la liberté d'association. Dans sa décision du 25 juillet 1989, le Conseil constitutionnel confirme la valeur constitutionnelle de la liberté syndicale, telle qu'elle est consacrée par le Préambule. 

Lorsque la loi française évoque la notion de "groupement professionnel" à propos des militaires, c'est précisément dans une volonté d'englober plus largement les structures visées, incluant les associations que le droit distingue clairement des syndicats. La Cour européenne, quant à elle, sanctionne la France pour ne pas avoir reconnu la liberté syndicale aux militaires, alors même que le requérant se plaçait sous l'angle de la liberté d'association et non pas précisément sous celui de la liberté syndicale. Autrement dit, la Cour reconnaît l'exercice de la liberté syndicale aux militaires, liberté que personne ne demandait..

Sur un plan plus concret, les mécanismes de concertation existant dans les forces armées sont sans doute insuffisants, mais il est tout de même surprenant que la Cour ne les mentionne même pas. Le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) qui exprime des avis de caractère général sur la condition militaire et les Conseils de la fonction militaire (CFM) plus orientés sur les préoccupations individuelles des membres des forces armées sont-ils ou non chargés de la "défense des intérêts" des militaires ? La décision ne donne aucun éclairage sur ce point.

Le gendarme : un policier comme un autre ?

Quelles seront les conséquences de cette décision ? La première, et la plus évidente, est qu'elle offre un nouvel argument à ceux qui militent pour la disparition du statut militaire de la gendarmerie. Un gendarme syndiqué n'est-il pas finalement un policier comme les autres ? 

Or ce cadeau est empoisonné. Nul n'a oublié la fronde des gendarmes en 2001, fronde qui a suscité le rejet du monde militaire et qui explique largement que la gendarmerie n'ait guère été soutenue par le reste des forces armées lorsque Nicolas Sarkozy, d'abord comme ministre de l'Intérieur puis comme Président de la République, a entrepris une série de réformes qui ont conduit à la loi de 2009. Certains apprécieront à sa juste valeur l'effet boomerang de cette décision. Ceux-là mêmes, notamment dans l'armée de terre, qui ont écarté la Gendarmerie par crainte d'une contagion "syndicaliste", voient revenir le droit syndical, cette fois dans leurs propres rangs...

Sur un plan plus juridique, les autorités françaises ont le choix entre plusieurs solutions. La première, la plus violente, est de réagir "à l'anglaise" en considérant que la Cour intervient dans un domaine qui concerne exclusivement la souveraineté des Etats. A l'appui de cette position le gouvernement peut invoquer le Préambule de 1946 et la jurisprudence du Conseil constitutionnel et donc la suprématie des normes constitutionnelles par rapport au droit conventionnel. La seconde solution, audacieuse, est d'ouvrir complètement le droit syndical aux forces armées, en prenant l'exemple dans les pays du Nord.. C'est évidemment une option séduisante au regard de l'élargissement des droits des militaires. Encore faudrait-il que ces derniers soient demandeurs, ce qui est loin d'être évident. La troisième solution, plus discrète, consiste à s'appuyer sur la distinction française entre la liberté syndicale et la liberté d'association pour ne reconnaître que la seconde. Une association, et c'était d'ailleurs la revendication du requérant, est parfaitement en mesure d'encadrer les revendications professionnelles des membres des forces armées. Le groupement ainsi créé pourrait d'ailleurs être soumis à un certain contrôle de l'Etat, peut-être par une reconnaissance d'utilité publique. Il ne fait guère de doute qu'une telle association serait conforme aux conditions posées par la Cour et permettrait de concilier l'expression des militaires et leurs obligations statutaires.