Adhésion de l'UE à la Convention européenne des droits de l'homme : La CJUE se lance dans le protectionnisme

Le 18 décembre 2014, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a rendu un avis négatif à la question suivante : "Le projet d'accord portant adhésion de l'Union européenne (UE) à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (...) est-il compatible avec les traités ?". Il est probable que cet avis négatif va considérablement repousser, si ce n'est enterrer, la mise en oeuvre d'un projet ambitieux réunissant deux organisations, l'UE et le Conseil de l'Europe, qui n'ont ni les mêmes ambitions ni la même histoire. On peut y voir la convergence de deux résistances : d'une part, un protectionnisme institutionnel, celui de la CJUE qui n'entend pas se subordonner à la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ; d'autre part, la résistance du Royaume-Uni, en lutte ouverte avec certains aspects de la jurisprudence de la CEDH.

 

Deux ambitions, deux histoires

L'Union européenne, rappelons-le, avait à l'origine l'ambition essentielle de garantir la paix sur un continent ravagé par la seconde guerre mondiale. Les droits de l'homme étaient envisagés de manière à la fois partielle, essentiellement à travers le concept de libre circulation, et contextuelle, dès lors qu'ils étaient considérés comme un instrument au service de la paix. Le Conseil de l'Europe, au contraire, est une organisation dont les droits de l'homme sont l'objet même, dans un premier temps pour affirmer le libéralisme des Etats de l'Europe occidentale face au glacis constitué par le bloc soviétique en Europe orientale. Aujourd'hui, son activité essentielle réside dans la négociation et l'adoption de conventions dans ce domaine, la plus importante étant la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme de 1950 dont la mise en oeuvre est garantie par la Cour européenne des droits de l'homme.

A ces différences de perspectives s'ajoutent des différences d'implantation territoriale. L'UE, on le sait, compte vingt-huit Etats membres depuis l'adhésion de la Croatie en juillet 2013. Le Conseil de l'Europe, quant à lui, regroupe quarante-sept Etats, l'éclatement du bloc soviétique ayant suscité une masse d'adhésions, dont celle de la Russie elle-même.

Le projet d'adhésion de l'UE à la Convention européenne peut donc être présenté comme un rapprochement entre deux ambitions et deux histoires. En adhérant à la Convention européenne, l'UE adhérait à un standard européen des libertés dont l'emprise est véritablement continentale et qui couvre l'ensemble du champ des libertés. 

La procédure

Le projet d'adhésion est déjà ancien. Après diverses négociations, le traité de Lisbonne de 2009 a modifié l'article 6 du traité de l'Union qui prévoit désormais que les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la CEDH et tels qu'ils résultent des traditions communes aux Etats membres, font partie du droit de l'Union en tant que principes généraux. Il ajoute que l'"Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme", cette adhésion ne modifiant pas les compétences de l'Union telles qu'elles sont prévues par les traités.

Après une recommandation de la Commission, le Conseil a décidé, le 4 juin 2010, l'ouverture des négociations d'adhésion. Le 5 avril 2013, un accord a été trouvé et la Commission a soumis pour avis le projet d'instruments d'adhésion à la CJUE, conformément à l'article 218 § 11 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE). Peut-être le regrette-t-elle aujourd'hui, sachant que cette saisine était purement facultative...

Sur le fond, le projet d'adhésion repose sur un principe extrêmement simple : l'UE est assimilée à un Etat et devrait donc avoir dans la Convention européenne un rôle identique à celui de toute autre partie. C'est précisément ce principe que la CJUE refuse absolument. On observe d'ailleurs une vraie persévérance dans ce domaine, puisqu'elle avait déjà estimé en 1996, au vu du droit communautaire de l'époque, que la Communauté européenne n'était pas compétente pour décider d'une adhésion à la Convention européenne des droits de l'homme.

Il serait sans doute un peu long de reprendre tous les motifs développés par l'avis de la CJUE, tant il est vrai que rien dans le projet ne trouve grâce à ses yeux. Les éléments les plus importants révèlent cependant une position que l'on pourrait qualifier de protectionniste à l'égard du droit issu de la Convention européenne, considéré comme une menace. 

Jean Cocteau. Nous croyons en l'Europe. 1961

 

La protection de la Charte des droits fondamentaux

La CJUE veut d'abord protéger la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Adoptée au Sommet de Nice de 2000 comme un instrument juridique non contraignant, elle a acquis avec le traité de Lisbonne de 2009 "la même valeur que les traités". Aux termes de ses articles 52 et 53, la Charte précise que les droits qu'elle consacre et qui sont identiques à ceux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme doivent être considérés comme ayant le même sens et la même portée. Aucune disposition de la Charte ne doit d'ailleurs être interprétée comme limitant un droit garantir par la Convention.

De ces dispositions, on pourrait déduire que la Charte, liée par la définition des droits et libertés donnée par la Convention européenne, lui est en quelque sorte subordonnée. La tentation d'une telle interprétation est d'autant plus grande qu'il faut bien reconnaître que le contenu de la Charte est loin d'être aussi élaboré que le droit de la Convention européenne, plus étendu et considérablement enrichi par la jurisprudence de la Cour.

Aux yeux de la CJUE, la question de l'articulation entre la Charte et la Convention européenne n'est pas réglée et c'est une des raisons de son avis négatif. Dès lors que la Convention européenne autorise les Etats membres à définir une protection des droits plus élevée que celle qu'elle garantit, la Charte risque en effet d'apparaître comme imposant un droit moins exigeant. La Cour en déduit que lorsque les droits sont garantis par les deux instruments, les Etats membres de l'UE devraient être liés par le niveau de protection imposé par la Charte. Elle fait donc prévaloir l'unité et l'homogénéité du droit de l'Union sur l'approfondissement des libertés par chaque Etat, approfondissement encouragé par la Convention européenne.

Cette analyse a quelque chose de surprenant. Certes, elle repose sur la nécessité juridique d'assurer l'application de la Charte, dont les dispositions sont obligatoires puisqu'elles sont intégrées au TFUE. En même temps, elle consacre une vision figée des libertés, comme si la Charte était l'effort maximum que peut se permettre l'Union en matière de libertés, le plafond au-dessus duquel il est impossible de faire mieux. 

La protection de l'exclusivité de la CJUE

A cette volonté de protéger la Charte des droits fondamentaux s'ajoute, de manière plus générale, une recherche du maintien de l'indépendance du droit de l'Union européenne. Il est vrai que la négociation préalable à l'adhésion ne semble pas avoir pris en considération certains risques de contradiction, voire de blocage du droit européen des libertés.

Par exemple, le Protocole n° 16 à la Convention européenne, signé en octobre 2013 c'est à dire après qu'un accord ait été trouvé sur le projet d'adhésion de l'UE, autorise les juridictions suprêmes des Etats membres à poser à la Cour européenne des questions sur la définition ou l'application des droits ou libertés consacrés par la Convention européenne. Là encore, la Cour redoute que la procédure de question préjudicielle sur la mise en oeuvre des droits reconnus par la Charte prévue par la TFUE devienne résiduelle. En effet, dès lors que la plupart des droits garantis par la Charte sont aussi garantis par la Convention européenne, la question préjudicielle ne concernerait plus que les droits figurant exclusivement dans la Charte qui sont bien peu nombreux. De manière plus générale, la Cour considère que la procédure porte atteinte à l'article 344 du TFUE, article par lequel les Etats s'engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l'interprétation ou à l'application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par le droit de l'UE.

De même, la Cour considère l'article 33 de la Convention européenne des droits de l'homme comme une menace pour l'indépendance du droit de l'Union. Il permet en effet un recours interétatique, lorsqu'un Etat membre estime qu'un manquement aux droits garantis par la Convention européenne est imputable à un autre Etat membre. Rappelons que ce recours n'est pas une hypothèse d'école, même s'il n'est employé que comme une posture lors de relations conflictuelles entre Etats. C'est ainsi qu'en mars 2014 l'Ukraine l'a utilisé, invoquant une atteinte au droit à la vie de ses populations qui serait imputable à la Fédération de Russie. En principe, rien n'interdit donc à un Etat de l'UE de saisir la Cour européenne d'une requête dirigée contre un autre Etat membres de l'UE, ce qui conduirait à la même violation de l'article 344 TFUE. 

 

Mettre l'UE à l'abri de l'influence de la Cour européenne

Cet avis revendique donc une indépendance totale du droit de l'Union européenne et surtout une exclusivité de la CJUE dans les contentieux portant sur des droits garantis à la fois par la Charte et par la Convention. L'Union européenne devrait ainsi se développer en vase clos, à l'abri d'influences qu'elle ne maîtrise pas. C'est donc aussi le refus d'un standard unique des libertés publiques que l'Europe pourrait garantir et promouvoir.

Mais il ne faut pas s'y tromper, la CJUE ne cherche pas à protéger l'Union de la Convention européenne elle-même. Celle-ci ne constitue-t-elle pas déjà un fondement juridique du droit de l'UE, reconnu par le traité de Lisbonne ? Elle cherche surtout à mettre l'UE, et la CJUE elle-même, à l'abri de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Celle-ci est actuellement l'objet d'une offensive menée par les Britanniques et dont on trouve quelques échos en France, offensive visant à affirmer qu'elle menace la souveraineté des Etats en leur imposant des contraintes auxquelles ils n'ont pas consenti ? A sa manière, l'avis de la CJUE est aussi le révélateur de l'accroissement de l'influence britannique dans l'Union. Le Royaume-Uni, qui a obtenu un statut dérogatoire lui permettant de ne pas être lié par la Charte des droits fondamentaux refuse d'être désormais lié par la Convention européenne des droits de l'homme devenue un élément du droit de l'UE. Dans ce but, il est prêt à briser le rêve d'un droit continental reposant sur des principes communs.

Les droits de la défense en matière de terrorisme : un régime dérogatoire

L'arrêt Ibrahim et autres c. Royaume-Uni, rendu le 16 décembre 2014, offre à la Cour européenne des droits de l'homme l'occasion de déclarer conformes à la Convention européenne les procédures dérogatoires au droit commun de la garde à vue, lorsque les faits incriminés relèvent du terrorisme. 

Les trois premiers requérants ont déposé, le 21 juillet 2005, quatre bombes dans les transports publics londoniens. Heureusement, elles n'ont pas explosé, les expertises ayant montré que la concentration de peroxyde d'hydrogène était trop faible. Identifiés rapidement grâce à la vidéosurveillance installée dans le métro, ils ont été arrêtés à la fin du mois de juillet et condamnés en juillet 2007 à une peine de quarante ans de prison. Le quatrième, d'abord entendu comme témoin et arrêté ensuite, a été condamné à une peine de dix ans d'emprisonnement pour complicité. Il avait aidé l'un des trois premiers à se procurer un passeport après la tentative d'attentat, dans le but de quitter le pays.

Tous les quatre contestent la procédure de garde à vue qui leur a été appliquée. Trouvant son fondement juridique dans le Terrorism Act de 2000, elle prévoit, après l'arrestation de personnes soupçonnées de terrorisme, un premier "interrogatoire de sécurité" auquel aucun avocat ne peut assister. Aux yeux du législateur britannique, une telle procédure est justifiée par l'urgence, c'est à dire concrètement par l'éventuelle nécessité d'empêcher de nouveaux actes terroristes imminents. Aux yeux des requérants en revanche, une telle procédure constitue une atteinte aux articles 6 §1 et 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. L'atteinte au droit à l'assistance d'un avocat a pour conséquence, selon eux, que les éléments de preuve obtenus durant cet interrogatoire de sécurité ne peuvent constituer le fondement juridique d'une condamnation.

Les suites de l'arrêt Salduz

 

Depuis l'arrêt du 24 novembre 1993 Imbriosca c. Suisse, il est acquis que le droit au procès équitable s'étend aux "phases qui se déroulent avant la procédure de jugement", à commencer par la garde à vue. L'arrêt Salduz c. Turquie du 27 novembre 2008 impose ensuite la présence de l'avocat dès le début de la garde à vue. On sait que cette décision est directement à l'origine de la condamnation de la France par la décision Brusco c. France du 14 octobre 2010, condamnation qui a suscité une évolution radicale du droit de la garde à vue. 

L''arrêt Salduz offre néanmoins à l'Etat une soupape de sûreté. Il est en effet possible de déroger au principe imposant l'assistance de l'avocat dès le début de la garde à vue si deux conditions sont réunies. D'une part, l'Etat doit démontrer qu'il a des "raisons impérieuses" de restreindre ce droit. D'autre part, l'admission comme preuves des déclarations faites dans ces conditions à la police ne doit pas avoir porté une atteinte effective au droit au procès équitable.

Homeland. Série télévisée américaine de Howard Gordon et Alex Gansa. 2011

Les "raisons impérieuses" d'écarter l'avocat de la garde à vue

La Cour affirme clairement la spécificité de l'affaire Ibrahim et autres par rapport aux arrêts Salduz et Brusco. En Turquie comme en France était contestée un droit positif qui refusait le principe même qu'un avocat puisse être présent dès le début la garde à vue. En droit britannique, celui auquel sont soumis les requérants, le principe est la présence de l'avocat et l'exception son absence. Seules les personnes soupçonnées de terrorisme sont soumises en effet à une telle restriction aux droits de la défense.

En l'espèce, la Cour s'intéresse au contexte de l'enquête et fait observer que les policiers anglais agissaient sous une pression tout à fait exceptionnelle. Quinze jours avant l'attentat manqué des requérants, avaient eu lieu dans les transports londoniens d'autres attentats, et ceux-là avaient fait cinquante-deux victimes. A l'époque, à Londres et à Madrid, la police découvre ce qu'il est convenu d'appeler l'hyperterrorisme, c'est à dire une série d'attentats très rapprochés dans le temps ayant pour conséquences non seulement de faire de nombreuses victimes mais aussi de désorganiser les plans de secours. Dans cette hypothèse, il peut être urgent de mener des interrogatoires destinés à interrompre cette succession d'actions violentes. C'est donc sur ces considérations de fait que la Cour s'appuie pour considérer qu'il existait des "raisons impérieuses" d'écarter l'avocat de la garde à vue. 

Utilisation des preuves et droit au procès équitable

Les interrogatoires de sécurité conduits avec les requérants ont retardé leur accès à un avocat, mais ce retard est finalement resté très modeste, entre quatre et huit heures selon les cas. La restriction au droit d'accès à l'avocat a été autorisée par le commissaire de police dans une décision motivée. Aucun des requérants n'a subi de mauvais traitement ou de pression durant l'interrogatoire. Sur le procès en tant que tel, la Cour reprend une jurisprudence constante, par laquelle elle contrôle le contenu des informations et recommandations données au jury (CEDH, 16 octobre 2012 Beggs c. Royaume-Uni). Lors du procès des requérants, il est clair que le jury a été informé que certains interrogatoires avaient réalisés hors la présence de leur avocat. Dès lors que trois des accusés sur quatre niaient les faits à l'époque de l'interrogatoire de sécurité, le jury a même été averti que "certains mensonges peuvent avoir des explications innocentes".

La Cour observe néanmoins que ces précautions procédurales ont des conséquences limitées sur l'issue du procès. La plupart des éléments de preuve incriminant les requérants ont été obtenus durant l'enquête, en dehors de toute déclaration des intéressés (achats de produits destinés à la fabrication des bombes, témoignages de tiers, séquences vidéo, etc...).

Le droit de ne pas s'incriminer

La Cour reconnait finalement que les "interrogatoires de sécurité" prévus par le droit britannique peuvent être qualifiés d'"impérieuse nécessité" au sens de l'arrêt Salduz, et justifier l'absence de l'avocat des intéressés. Cette jurisprudence a évidemment pour conséquence immédiate de porter atteinte au droit de ne pas s'incriminer. La question se posait surtout pour le quatrième requérant qui avait admis, lors de l'interrogatoire de sécurité, avoir aidé l'un des poseurs de bombes à se procurer un passeport, alors que les autres condamnés, à ce stade de la procédure, niaient les faits. Mais là encore, observe la Cour, l'atteinte au droit de ne pas s'incriminer est limitée, car si la déclaration du quatrième requérant reconnaît sa complicité, elle l'exonère aussi de sa responsabilité directe dans la tentative d'attentat. L'intéressé n'est d'ailleurs jamais revenu sur ses déclarations, y compris lorsqu'il a pu bénéficier de l'assistance d'un avocat. 

L'arrêt Ibrahim c. Royaume-Uni laisse penser, par analogie, que le droit français est parfaitement conforme à la Convention. En matière de terrorisme, il prévoit l'accès à l'avocat à la 72è heure de la garde à vue, celle ci pouvant durée jusqu'à 96 h. On se trouve donc dans un régime doublement dérogatoire puisque la garde à vue de droit commune dure 24 heures (durée renouvelable une fois) et que l'avocat est appelé dès le début de la procédure. Sur ce plan, l'arrêt Ibrahim assure aussi la reconnaissance du terrorisme comme justifiant un droit dérogatoire.

La ratification du Protocole facultatif au Pacte des Nations Unies relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

La loi du 13 novembre 2014 autorise la ratification par la France du Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. Ce Protocole, adopté en 2008 et entré en vigueur en mai 2013, met en place un mécanisme qui autorise des particuliers ou des "groupes de particuliers", ou encore des groupements agissant "au nom" des particuliers, à saisir le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CODESC) afin d'obtenir qu'il fasse une "communication" sur l'éventuelle violation par la France de l'une des obligations figurant dans le Pacte. Le CODESC peut ensuite faire des "recommandations" à l'Etat auxquelles il s'engage à répondre dans un délai de six mois. Le Protocole opère ainsi une sorte d'alignement des compétences du Comité sur son celles de son homologue mis en place pour assurer la mise en oeuvre du Pacte sur les droits civils et politiques.

Entre indifférence et méfiance 

Quoi qu'il en soit, l'information est passée inaperçue, à l'exception de quelques ONG qui voient dans cette ratification "une avancée majeure". Il est vrai que le mécanisme mis en oeuvre a d'abord pour intérêt de leur offrir une nouvelle tribune, puisqu'elles peuvent agir "au nom" des particuliers susceptibles de saisir le Comité. Pour le reste, le Protocole suscite un mélange de méfiance et d'indifférence. Du côté des autorités étatiques, c'est la méfiance qui domine. Le Protocole apparaît comme une vague menace, ne serait-ce que parce que la doctrine du CODESC demeure, à ce jour, relativement obscure, en tout état de cause plus idéologique que juridique. Du côté des citoyens, l'indifférence est absolue. Quel est l'intérêt d'un recours qui n'en est pas un, devant un comité qui n'est pas une juridiction et donc la décision ne sera pas appliquée ? Autant aller directement devant la Cour européenne des droits de l'homme...

Ce manque d'enthousiasme est le reflet du sentiment général à l'égard du Pacte de 1966 sur les droits économiques. Il apparaît comme une sorte de parent pauvre, le "second" Pacte de 1966, le premier, le plus connu, étant consacré aux droits civils et politiques. Adopté le 16 décembre 1966 par l'Assemblée générale des Nations Unies, il est entré en vigueur en janvier 1976, après le dépôt du trente-cinquième instrument de ratification. La France, quant à elle, ne l'a ratifié que le 4 novembre 1980, sans empressement excessif.

Zorro, protecteur des droits économiques, sociaux et culturels. 1957

Les mécanismes de surveillance et de garantie

Les autorités françaises se méfient du Protocole parce qu'elles se méfient du CODESC. Dans l'état initial du droit, antérieur au Protocole de 2008, le Comité se bornait à examiner des rapports remis tous les cinq ans par les Etats dans le cadre du mécanisme de surveillance prévu aux articles 16 et 17 du Pacte. Ces rapports constituaient un bel exercice de langue de bois, chaque Etat devant répondre aux "sujets de préoccupations du Comité". Ensuite, celui transmettait aux Etats des "observations finales" mettant en lumière les "points positifs, mais aussi les "difficultés", les sujets d'"inquiétude", voire "de préoccupation", formule ultime destinée à faire trembler les gouvernements. 

Le Protocole offre désormais la possibilité de "communications individuelles" par lesquelles les particuliers se plaignent d'une violation du Pacte. Il autorise aussi les "communications interétatiques" permettant à l'Etat d'en dénoncer un autre, à la condition toutefois que les deux Etats intéressés aient fait une déclaration d'acceptation de cette procédure. De même doivent-ils faire une déclaration pour accepter que le Comité dispose d'un pouvoir d'enquête, lui permettant notamment de se rendre sur le territoire étatique.

Le refus des déclarations d'acceptation

Ce sont précisément ces deux déclarations qui sont, pour le moment, refusées par les autorités françaises. L'étude d'impact préalable à la loi autorisant la ratification énonce que "« compte-tenu de la nature des compétences dévolues, le Gouvernement examinera l’opportunité de procéder à ces déclarations une fois établie la pratique du Comité en la matière". Depuis l'entrée en vigueur du Protocole, en mai 2013, le CODESC n'a été saisi d'aucune "communication individuelle", et encore moins de "communications interétatiques". Il est donc effectivement impossible de connaître ce que sera sa jurisprudence du Comité et tout aussi impossible de prévoir quand elle commencera à se construire. 

Doit-on considérer que cette prudence est excessive ? Sans doute pas, et on note avec intérêt que d'autres pays sont encore plus prudents que la France. Les Etats-Unis ont ainsi signé le Pacte de 1966 mais ne l'ont toujours pas ratifié. Les autorités françaises considèrent, quant à elle, que le CODESC n'a développé aucune jurisprudence stable, faisant observer qu'il distribue bons et mauvais points de manière à peu près égalitaire, sans motiver réellement ses choix. 

Par ailleurs, l'examen de la doctrine du CODESC, à l'époque où il se bornait à faire des observations générales sur les rapports des Etats, est de nature à susciter quelque méfiance. C'est ainsi que, dans ses "Observations" de 2008, le Comité "note avec préoccupation" la situation des minorités en France. Le problème est que le droit français refuse de reconnaître la notion de minorité, refus jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le droit français préfère s'appuyer, on le sait, sur les principes généraux d'égalité devant la loi et de non-discrimination. Mais le Comité, sans doute dominé par une idéologie angl@o-saxonne, n'en a cure.. Pour toutes ces raisons, les autorités françaises décident qu'il est urgent d'attendre.

Le bon choix du requérant

Et le citoyen ? A dire vrai, il ne montre guère plus d'enthousiasme. Au plan de la procédure tout d'abord, la "communication individuelle" ne lui est ouverte qu'après épuisement des recours internes. Au bout d'une dizaine d'années, il pourra donc saisir le Comité. A l'issue de la procédure, dont on notera qu'au moins pour le moment, elle n'autorise aucune enquête de la part du CODESC, le requérant pourra, dans le meilleur des cas, obtenir qu'une "recommandation" soit adressée aux autorités françaises, recommandation dépourvue de puissance contraignante. L'ensemble forme ainsi une sorte de "droit mou", destiné à affirmer les droits de l'homme sans pour autant prévoir des mécanismes destinés à les garantir effectivement.

De quoi refroidir les requérants, même les plus entêtés. D'autant que les requérants entêtés ne sont pas nécessairement stupides. S'ils ont pris du temps pour épuiser les voies de recours internes, ils auront intérêt à saisir la Cour européenne des droits de l'homme. Une authentique juridiction dont les Etats se sont engagés à respecter les décisions...

Circulaire Taubira : le refus du péché originel juridique

Dans un arrêt du 12 décembre 2014, le Conseil d'Etat a rejeté le recours déposé par l'Association des juristes pour l'enfance et différentes autres associations catholiques contre la circulaire Taubira du 25 janvier 2013. Rappelons que cette circulaire autorise la délivrance de certificats de nationalité française aux enfants nés à l'étranger de parents français, y compris « lorsqu’il apparaît, avec suffisamment de vraisemblance qu’il a été fait recours à une convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte d’autrui ».

A l'époque de sa publication, ce texte avait suscité un regain d'agitation, d'ailleurs modeste, des milieux hostiles au mariage entre personnes du même sexe. Ils y voyaient une consécration indirecte de la gestion pour autrui (GPA), et l'annonce que cette GPA allait être autorisée pour les couples homosexuels. Mais rien de tout cela ne figurait dans la circulaire, situation qui rendait quelque peu délicate la recherche de moyens sérieux à l'appui du recours.

La recevabilité du recours 

La jurisprudence  Duvignères du 18 décembre 2002 distingue les circulaires non impératives des circulaires impératives : "Considérant que l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief". Seules les circulaires impératives sont donc susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat. 

La circulaire Taubira entre dans cette seconde catégorie, dès lors qu'elle produit des effets de droit à l'égard des enfants concernés et de leur famille. Le contrôle du juge consiste alors à regarder si la circulaire crée une ou plusieurs règles nouvelles, c'est à dire qui ne figurent dans aucune loi ou aucun règlement. Dans ce cas, la circulaire peut être annulée pour incompétence, dès lors que le ministre s'est attribué un pouvoir réglementaire dont il ne dispose pas.

En l'espèce pourtant, Christiane Taubira n'a pas violé la loi. Sa circulaire n'a pas pour conséquence de reconnaître un quelconque droit à la GPA, droit qui d'ailleurs ne pourrait être consacré par la voie d'une circulaire. Elle se borne à prendre en compte une situation de fait, dans le respect du droit positif, et plus particulièrement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

La GPA comme péché originel juridique

Le Conseil d'Etat prend la précaution de rappeler que la GPA ne figure pas dans l'ordre juridique français. Dans le chapitre II du Code civil consacré au "respect du corps humain" figure un article 16-7 qui énonce que  « Toute convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte d'autrui est nulle ». L'article 16-9 c. civ. ajoute que ces dispositions présentent un caractère d'ordre public. La circulaire Taubira ne modifie en rien cette situation. Elle se borne à envisager le cas des enfants effectivement nés d'une GPA et dont il convient d'établir la nationalité.

Pour les requérants, ces articles imposent la nullité de tous les actes qui trouvent leur origine dans une GPA. Ils donnent ainsi une interprétation particulièrement étroite de l'adage ""Fraus omnia corrumpit", estimant finalement que tous les actes de la vie civile d'un enfant issu de GPA sont entachés de nullité en raison de l'origine frauduleuse de la convention qui a permis sa naissance. L'enfant est donc poursuivi par une sorte de péché originel juridique qui touche aussi bien sa nationalité que son état civil et qui devrait donc le poursuivre durant toute sa vie d'adulte.

Cette interprétation s'appuie sur une jurisprudence récente de la Cour de cassation. Dans deux décisions du 13 septembre 2013, la première Chambre civile a  refusé la transcription sur les registres de l'état civil français de l'acte de naissance d'enfants nés d'une GPA à Mumbay (Inde). Observons que les décisions de la Cour visent précisément l'état-civil alors que la circulaire Taubira concerne la délivrance de certificats de nationalité. Pour les requérants, le raisonnement par analogie s'impose cependant, puisque le fait d'être né à la suite d'une GPA entache de nullité tous les actes de la vie civile de l'enfant.

Agar et l'Ange. Ecole italienne. XVIIè siècle.

Les droits de l'enfant

Quoi qu'il en soit, le raisonnement par analogie développé par l'Association des Juristes pour l'enfance s'effondre de lui-même, dès lors que la jurisprudence de la Cour de cassation a été directement mise en cause par celle de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans deux importantes décisions Mennesson c. France et Labassee c. France rendues le 26 juin 2014, celle-ci affirme que l'intérêt supérieur des enfants nés aux Etats Unis d'une gestation pour autrui (GPA) est d'avoir un état civil français, élément de leur identité au sein de la société de notre pays.

Le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 12 décembre 2014, ne s'appuie pas directement sur "l'intérêt supérieur de l'enfant", et l'on observe que la Convention relative aux droits de l'enfant de 1989 ne figure pas dans les visas. Le Conseil d'Etat préfère considérer l'enfant, non pas comme objet de droit mais comme sujet de droit. Il énonce très clairement que " la seule circonstance que la naissance d’un enfant à l’étranger ait pour origine un contrat qui est entaché de nullité au regard de l’ordre public français ne peut, sans porter une atteinte disproportionnée à ce qu’implique, en termes de nationalité, le droit de l’enfant au respect de sa vie privée, (...), conduire à priver cet enfant de la nationalité française à laquelle il a droit". L'enfant est une personne, rappelle le Conseil d'Etat, et, dès sa naissance, il est titulaire de droits. L'article 18 du code civil énonce qu'"est français l'enfant dont l'un des parents au moins est français". Dès lors que sa filiation avec un Français est établie, sa nationalité française est un droit, quelles que soient les circonstances de sa naissance, circonstances dont il n'est en aucun cas responsable.

Le refus d'une nouvelle forme de bâtardise juridique

Ce recours était peut-être le "recours de trop", porteur d'un effet boomerang. En rappelant que l'enfant est titulaire de droits, le Conseil d'Etat oppose une fin de non-recevoir à ceux qui voudraient créer des distinctions entre les enfants selon les conditions de leur naissance. Heureusement, car les arguments développés devant le juge rappellent ceux développés durant des siècles à l'encontre des enfants considérés comme illégitimes. En 1639, une ordonnance de Louis XIII ordonnait que tous les enfants nés hors mariage soient frappés d'indignité. Plus de trois siècles après, ce sont les enfants nés par GPA qui étaient menacés d'une nouvelle forme d'indignité ou de bâtardise juridique. Belle conception de la charité chrétienne.

La Cour européenne face aux parlementaires corrompus

Membre du parti travailliste britannique, Geoffrey Hoon est élu à la Chambre des Communes en 1992, puis réélu à trois reprises. De 1997 à 2009, il exerce des fonctions ministérielles, et devient finalement Secrétaire d'Etat à la défense. Lorsqu'il quitte ses fonctions en 2009, il devient l'un des douze conseillers spéciaux auprès du Secrétaire général de l'OTAN.

Cette magnifique carrière est interrompue par une conversation avec une personne qui prétend représenter une agence de communication américaine. G. Hoon profite de cette opportunité pour faire quelques offres de service, affirmer qu'il est prêt à monnayer son expertise parlementaire pour promouvoir certains intérêts économiques, en particulier en matière de défense et d'armement. Hélas, son interlocutrice se révèle être une journaliste et ses propos sont largement diffusés sur Channel Four et dans le Sunday Times.

A la suite du scandale, G. Hoon fait l'objet d'une enquête du Parliamentary Commissionner for Standards saisi par des membres du parlement. Dans son rapport de 2010, celui-ci conclut que le requérant a violé le Code de conduite des parlementaires. Ce texte, approuvé par la Chambre des Communes en 2009, définit un certain nombre de règles en matière de déclaration du patrimoine et de comportement à l'égard des lobbies. A la suite de ce rapport, le Standard and Privileges Committee  propose de condamner le requérant à présenter ses excuses à la Chambre des Communes et à une interdiction de pénétrer dans l'enceinte parlementaire pendant cinq années. Ces propositions sont approuvées par une résolution de la Chambre des Communes de décembre 2010.

C'est précisément cette sanction que G. Hoon a contestée devant la Cour européenne. Dans son arrêt Hoon c. Royaume-Uni du 4 décembre 2014, celle-ci rejette son recours.

Le droit au juste procès

Le premier intérêt de la décision de la Cour est de porter sur une procédure disciplinaire spécifiquement parlementaire. La sanction prononcée à l'encontre de G. Hoon n'est pas susceptible de recours devant les juges, et G. Hoon y voit une atteinte au droit au juste procès garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Aux termes de ces dispositions, le droit au juge est garanti lorsque le contentieux porte "soit (sur) des contestations sur les droits et obligations de caractère civil", soit sur le "bien-fondé de toute accusation en matière pénale". Il est évident que la procédure parlementaire diligentée contre le requérant n'a rien à voir avec une procédure pénale puisqu'elle est uniquement parlementaire. Porte-t-elle pour autant sur des "droits et obligations de caractère civil" ? Pour la Cour européenne, la réponse est négative. Depuis son arrêt Christian Estrosi c. France du 30 juin 1995, elle estime que le droit de participer aux élections et de conserver son siège est un droit politique et non pas civil. La procédure parlementaire diligentée à l'encontre de G. Hoon n'est donc pas soumise aux dispositions de l'article 6 § 1. Le requérant ne peut donc invoquer le non respect du droit au juge.

 

Charles Froment. Singe au pot de confiture. 1882

 Le droit à la réputation

Le moyen essentiel développé par le requérant réside dans la violation de l'article 8 de la Convention. Il considère que la diffusion de sa conversation avec la soi-disant représentante d'une entreprise américaine constitue une atteinte à sa vie privée. Il y évoquait, en effet, son avenir professionnel et personnel avec une liberté qui ne peut exister que dans une conversation que l'on considère comme privée. La diffusion dans les médias de cet entretien constitue, à ses yeux, une atteinte à sa réputation.

L'argument n'est pas sans fondement. La réputation d'une personne constitue en effet un élément de sa vie privée, au sens de l'article 8 (CEDH 15 novembre 2007, Pfeifer c. Autriche). Dans une décision Axel Springer c. Allemagne du 7 février 2012, la Cour a ainsi considéré que la publication d'un article consacré à la détention et à la consommation de drogue par un acteur particulièrement célèbre pour ses rôles de policier constitue à l'évidence une ingérence dans son droit au respect de sa réputation. Mais ce droit à la réputation peut céder devant les nécessités du "débat d'ordre général". Dans le cas de l'affaire Springer, les informations relatives à une procédure pénale en cours, surtout visant un acteur bien connu, sont considérées comme relevant de ce "débat d'ordre général".


Il en est de même dans le cas de Geoffrey Hoon. La Cour opère un contrôle de proportionnalité entre le droit à la réputation du requérant et le "légitime intérêt du public" qui a le droit d'être informé des procédures en cours au sein du parlement. Elle fait observer que l'affaire avait déjà été médiatisée avant la saisine du Standard and Privileges Committee. Pour protéger sa réputation, le requérant disposait donc de voies de recours devant les tribunaux contre Channel Four et le Sunday Times. Quant à la sanction finale prononcée par la Chambre des communes, elle a été précédée d'un débat prenant durant lequel le requérant a pu présenter sa défense. Certes, la décision Hoon est une décision d'espèce. Il n'en demeure pas moins qu'en consacrant la primauté du "débat d'ordre général", la Cour affirme que la lutte contre la corruption ne peut se développer que dans un processus transparent.

Une comparaison accablante

A sa manière, la Cour donne une caution à un système britannique construit sur une collaboration informelle entre la presse d'investigation et le contrôle du parlement sur l'activité de ses membres. La première instruit en quelque sorte les dossier au profit du second. Certes, il s'agit d'un système imparfait et l'affaire Hoon n'empêchera certainement pas les lobbies de continuer leur activité auprès des parlementaires britanniques. Il a cependant le mérite d'exister et donner du parlement britannique une image positive.

La comparaison avec le système français a sur ce point quelque chose d'accablant. Si la presse d'investigation existe, le parlement ne fait pas sa propre police. Il confie cette dernière à deux institutions. La première est le pouvoir judiciaire, que le Parlement empêche de remplir sa mission. En effet, un juge ne peut entendre ou poursuivre un député ou un sénateur que si l'assemblée concernée accepte préalablement de lever l'immunité de l'intéressé. Et on constate que cette immunité est bien rarement levée. La seconde est l'institution du déontologue. Il ne dispose d'aucun moyen d'investigation. S'il a connaissance d'un conflit d'intérêt, il peut seulement "faire au député les préconisations nécessaires". Au pire, le Bureau constatera le manquement aux règles de déontologie et demandera au député de "prendre toutes les dispositions pour faire cesser le manquement". De quoi dissuader toutes les formes de corruption.

La crèche de Noël menacée d'expulsion

Saisi par la Fédération de Vendée de la libre pensée, le tribunal administratif de Nantes a rendu le 14 novembre 2014 un jugement annulant pour illégalité le refus implicite opposé par le président du Conseil général, Bruno Retailleau, de retirer sa décision d'installer une crèche de Noël dans les locaux de l'hôtel du département. La demande initiale de l'association remonte à 2012 et l'élu a fait la sourde oreille durant deux ans. Il se voit aujourd'hui contraint de démonter la crèche déjà installée pour Noël 2014. 

L'affaire pourrait sembler un peu futile. Les crèches ne font-elles pas partie de la tradition de Noël, au même titre que le Père Noël et son traineau tiré par des rennes au nez rouge ? On peut également se demander si les militants de la laïcité n'auraient pas d'autres batailles plus urgentes à gagner.

Liberté de conscience et neutralité

Quoi qu'il en soit, l'association requérante obtient satisfaction, le tribunal s'appuyant sur la loi de séparation des églises et de l'Etat du 9 décembre 1905, et plus précisément sur son article 28. Celui-ci interdit "d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions". Nul doute que l'hôtel du département est un bâtiment public, qu'il n'est pas affecté au culte, qu'il ne saurait être considéré comme un monument funéraire. Le tribunal fait par ailleurs observer que le Président du Conseil général n'établit pas que le hall de l'immeuble ait été transformé en salle d'exposition ou en musée. 

Des précédents jurisprudentiels peuvent être invoqués à l'appui de ce raisonnement, qui constitue en fait une application extrêmement simple, pour ne pas dire simpliste, de l'article 28. Dans un jugement du 30 novembre 2011, le tribunal administratif d'Amiens avait déjà rendu un jugement identique à propos de l'installation d'une crèche non pas dans un bâtiment public, mais sur la place d'un village. Aux yeux du juge, une telle installation méconnaît à la fois "la liberté de conscience assurée à tous les citoyens par la République et la neutralité du service public à l'égard des cultes". Le jugement du tribunal administratif de Nantes reprend une formulation absolument identique.

La décision de 2011 ne semble pas avoir été frappée d'appel, et il sera intéressant de connaître les suites de l'affaire de 2014 si le président du conseil général de Vendée décide de faire appel, comme il l'a annoncé.

Lorenzo Costa. Nativité. Circa 1490

Un emblème religieux ?

Car l'analyse du tribunal administratif ne présente qu'une apparence de simplicité. Elle repose toute entière sur la qualification d'une crèche de Noël comme "emblème religieux" au sens de la loi de 1905. En l'espèce, cette qualification est affirmée, mais il ne fait aucun doute qu'elle pourrait être discutée. Bon nombre de symboles ont aujourd'hui perdu leur caractère religieux pour pénétrer  dans le domaine purement culturel. 

La Cour administrative d'appel (CAA) de Nantes a été saisie de cette délicate question, précisément à propos du logo du département de la Vendée. Représentant deux coeurs entrelacés surmontés d'une couronne portant une croix, ce logo a été implanté sur certains bâtiments publics, et notamment les collèges du département. Personne ne conteste que ce logo, inspiré du blason vendéen, trouve son origine dans l'affirmation d'une double dévotion à la monarchie et au Sacré-Coeur. Dans sa décision du 11 mars 1999, la CAA considère cependant qu'"en admettant même que chacun de ses éléments puisse être dissocié et représenter un motif religieux", il n'a pas été réalisé "dans un but de manifestation religieuse, ni n'a eu pour objet de promouvoir une religion".

Cette formulation se montre nettement plus précise que la décision du tribunal administratif portant sur la crèche. Il n'est pas contestable que cette dernière représente la nativité, qui doit être considéré un "motif religieux". Mais l'installation de la crèche dans le hall de l'Hôtel du département n'a pas été réalisé ""dans un but de manifestation religieuse". Elle n'a pas eu davantage pour objet de "promouvoir une religion". Noël est une fête religieuse pour plusieurs religions, et c'est aussi  une fête partagée par l'ensemble d'une société, au nom d'une culture commune.

Contrairement à ce qu'affirme le Président de l'association requérante, mais ce n'est pas en matière de laïcité que l'on va lui reprocher de prêcher pour sa paroisse, le jugement du tribunal administratif peut être contesté. 

Un "symbole passif"

L'appel trouverait certainement un appui supplémentaire dans l'arrêt Lautsi c. Italie, rendu par la Cour européenne des droits de l'homme le 18 mars 2011. Des parents contestaient alors la présence de crucifix dans les écoles publiques italiennes. La Cour admet certes que le crucifix est un symbole religieux, mais elle fait observer que les Etats conservent une large d'appréciation dans le domaine des traditions qu'ils jugent important de perpétuer. En l'espèce, les autorités italiennes affirment que le crucifix symbolise un système de valeurs communes, et la Cour prend acte du fait que cette présence ne s'accompagne d'aucune forme d'endoctrinement, les enfants n'étant pas contraints à une pratique religieuse et pouvant arborer les signes d'autres religions. Elle en déduit donc que le crucifix posé sur un mur est "un symbole essentiellement passif " dont l'influence sur les élèves est pour le moins réduite. Elle en déduit donc que la liberté de conscience n'a fait l'objet d'aucune atteinte. Par analogie, on pourrait ainsi considérer que la crèche de Noël est un "symbole passif", dès lors que sa présence ne s'accompagne d'aucune forme d'endoctrinement et que son influence religieuse sur les passants est certainement très réduite. 

Sur ce point, on doit souhaiter un appel qui permettrait de développer une jurisprudence un peu plus subtile fondée sur les arrêts de la CAA Nantes et de la Cour européenne. Car la décision rendue par le tribunal administratif de Nantes a pour conséquence de donner du principe de laïcité une image étroite et intolérante, exactement le contraire de ce qu'il est.