Dublin au bord de l'implosion

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), a rendu une décision Daraa c. Allemagne du 5 mars 2026 sur question préjudicielle. Elle s'inscrit dans un contexte de fortes tensions au sein de l'Union européenne sur la mise en oeuvre du système Dublin de gestion des demandeurs d'asile. Celui-ci repose sur une idée simple, qui est d'éviter qu'un demandeur d'asile débouté dans un État membre de ne fasse des demandes successives dans d'autres États membres. Un État, et un seul, est chargé d’instruire la demande d’asile, soit qu’il ait déjà attribué un titre de séjour provisoire au demandeur, soit que sa famille y soit déjà installée, soit plus simplement que l’intéressé ait pénétré dans l'Union européenne sur son territoire, même irrégulièrement. 

Si cette organisation assure une gestion commune de l’asile, elle provoque un accroissement considérable des demandes dans les pays frontaliers de l’Union, et notamment l'Italie. Or Georgia Meloni, Première ministre italienne, a décidé, à la fin de l'année 2022, de suspendre l'acception des transferts Dublin. Monsieur Daraa, ressortissant syrien passé en Allemagne et demandeur d'asile, aurait dû, conformément à Dublin III, être renvoyé en Italie, pays compétent pour gérer sa demande d'asile. Mais les choses se sont passées différemment et l'Italie a refusé la requête allemande aux fins de prise en charge de M. Daraa.

L'arrêt rendu le 5 mars 2026 affirme qu'un État membre ne peut se décharger, par une simple annonce unilatérales, des obligations qui lui incombent sur le fondement du règlement Dublin III du 26 juin 2013 Si toutefois il refuse de prendre en charge la personne concernée, l'absence de transfert dans un délai de six mois conduit nécessairement à renvoyer la gestion de la demande d'asile à l'État requérant.

L'affaire s'inscrit ainsi dans un contexte de grande tension liée au système Dublin. Certes, la solution de la CJUE, qui introduit une sorte de responsabilité subsidiaire de l'État requérant, est marquée par un certain pragmatisme. Mais elle témoigne aussi des limites structurelles du système Dublin.

Rocky Road to Dublin. Les Dubliners. 1976

Responsabilité subsidiaire et pragmatisme

Conçu comme un mécanisme de répartition des responsabilités entre États membres, le système Dublin se transforme ainsi en un système de responsabilité subsidiaire sur le territoire duquel le demandeur d'asile est finalement parvenu. En schématisant un peu, on pourrait affirmer que la CJUE laisse cette responsabilité au premier État qui accepte d'instruire la demande alors même que les conditions posées par Dublin III ne sont pas respectées. 

En l'espèce, la difficulté tient à une situation particulière, car l'État normalement responsable, l'Italie, refuse d'exécuter son obligation. Il lui suffit pour cela de refuser d'accepter le transfert du ressortissant sur son territoire.

Face à cette situation, la CJUE fait preuve de pragmatisme. Elle interprète le règlement Dublin III d'une manière purement fonctionnelle et finaliste. Il s'agit pour elle de s'assurer qu'une demande d'asile ne sera pas laissée sans examen, tout simplement parce qu'un État fait obstacle à la procédure. L'État responsable devient alors celui sur le territoire duquel le demandeur se trouve.

Cette solution pourrait trouver un fondement juridique dans la clause de souveraineté de l'article 17 qui énonce que, par dérogation, "chaque État membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée... (...) même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés par le présent règlement". L'analyse n'est guère satisfaisante cependant, car, en l'espèce, l'Allemagne ne décide pas d'examiner la demande. Elle y est contrainte, à l'issue du délai de six mois laissé à l'Italie pour accepter le retour du demandeur sur son territoire.

La jurisprudence de la CJUE offre, elle aussi, des précédents dans lesquels elle juge qu'un transfert Dublin peut ne pas être réalisé si le système ne fonctionne pas. Dans l'arrêt N. S. c. Secretary of State for the Home Department jugée en Grande Chambre le 21 décembre 2011, elle estime ainsi qu'un transfert est impossible, lorsqu'il existe des défaillances systémiques dans la procédure d'asile de l'État responsable. En l'espèce, un Afghan, un Iranien et un Algérien étaient entrés sur le territoire de l'Union par la Grèce avant de se rendre en Irlande. La Cour estime qu'il n'est pas possible de renvoyer ces personnes en Grèce, compte tenu des conditions de détention considérées comme inhumaines et dégradantes. La Cour européenne des droits de l'homme avait précédé la CJUE dans cette voie. Par une décision de Grande Chambre du 21 janvier 2011 M. S. S. c. Belgique et Grèce, elle condamne la Belgique pour avoir transféré un demandeur d'asile vers la Grèce, malgré des conditions d'accueil dégradantes.

Ces décisions aboutissent certes à bouleverser le système Dublin III de renvoi vers le pays d'entrée, mais elles reposent sur l'interdiction des traitements inhumains et dégradants, garantis par l'article 5 de la Charte des droits fondamentaux et l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Les limites du système Dublin

Dans l'affaire Daraa, la question est celle d'un refus délibéré d'un État d'appliquer le système Dublin III, situation bien différente de celle d'un Etat dont le système d'accueil est défaillant. Elle témoigne d'une crise de la solidarité entre les États membres, alors même que cette solidarité constitue le ciment de Dublin III.

On sait que, depuis bien des années, les États situés aux frontières extérieures de l'UE, certes l'Italie mais aussi la Grèce et l'Espagne, dénoncent l'asymétrie d'un système qui les conduit à assumer l'essentiel de la charge administrative et matérielle de l'accueil des demandeurs d'asile. On sait aussi que le nombre de demandeurs d'asile a considérablement augmenté depuis 2013, avec l'afflux de migrants qui, confrontés à de graves difficultés économiques, tentent leur chance en arrivant sur le territoire de l'UE comme demandeurs d'asile pour ensuite y demeurer de manière irrégulière. Confrontés à cet afflux, l'Italie, la Grèce et l'Espagne n'ont pas réellement reçu d'aide des autres États membres et de l'UE elle-même. La suspension des transferts par l'Italie est une réponse, illicite au regard des traités, mais parfaitement prévisible.

Dans la décision Daraa, la CJUE rappelle le droit positif. Le refus d'exécuter un règlement peut en effet donner lieu à un recours en manquement. L'Italie s'expose évidemment à une telle procédure.

Mais il faut reconnaître que ce recours en manquement est une réponse à court terme qui ne résoudra rien. La question centrale aujourd'hui est celle de la répartition équitable des charges liées à l'asile entre les États membres. Ce n'est certes pas en obligeant l'Allemagne à gérer une demande d'asile qui aurait dû être instruite en Italie que le problème sera résolu. Au contraire, la décision de la Cour conduit à une sorte d'implosion du système Dublin. La Cour en vient à considérer qu'une demande d'asile peut être gérée par l'État qui se retrouve avec le demandeur sur son territoire. Il devient ainsi très urgent de réformer le système d'asile en profondeur, si l'on veut éviter une implosion de l'Union européenne elle-même. 

Le droit d'asile  : Chapitre 5, section 2 § 1 A 2  du manuel de Libertés publiques sur internet