Affaire des assistants parlementaires du RN : le tribunal correctionnel en colère ?

Comme il fallait s'y attendre, la décision rendue par le tribunal correctionnel de Paris le 31 mars 2025 suscite une tempête médiatique. Les uns se réjouissent bruyamment car ils pensent que Marine Le Pen ne pourra pas se présenter aux élections présidentielles de 2027, les autres se lamentent tout aussi bruyamment et présentent Marine Le Pen comme la cible d'un complot politico-judiciaire fomenté par les "juges rouges" . Le point commun demeure le bruit qui accompagne des discours purement politiques. L'invective domine au détriment d'une l'analyse juridique ignorée, exactement comme elle avait été écartée lors de la décision rendue par le Conseil constitutionnel trois jours plus tôt.

L'une des causes de la situation, même si ce n'est pas la seule, réside sans doute dans un débat juridique qui semble complexe et dont la compréhension exige une lecture attentive de la décision du tribunal, soit 152 pages. Cette lecture est pourtant utile car elle montre que le tribunal a appliqué le droit, même si l'on peut se demander si la norme juridique est totalement satisfaisante à l'aune des principes qu'elle entend défendre.

 

Le détournement de fonds publics

 

Sur le fond, il n'y a rien à dire de cette décision. Le détournement de fonds publics est avéré et les faits de financement des personnels par des financements européens ont été reconnus par les accusés. En revanche, leur qualification juridique demeure contestée, le RN estimant que ces assistants parlementaires exerçaient leurs fonctions à distance. Au-delà des personnes, le tribunal distingue un "système" mis en place par le parti, dans le but d'utiliser les fonds européens dans son unique intérêt. L'organisation était parfaitement rodée et a fonctionné pendant une douzaine d'années. On apprend ainsi que la personne chargée de l'évènementiel et travaillant au siège du parti était rémunéré comme assistante parlementaire européenne, comme d'ailleurs la secrétaire personnelle de Jean-Marie Le Pen qui travaillait chez lui, à une époque où il n'avait plus aucune responsabilité dans le parti.

Le seul problème sur le fond réside sans doute dans la défense des accusés, et notamment de Marine Le Pen. Elle a en effet invoqué son innocence, invoquant l'absence d'enrichissement personnel. Hélas, un arrêt rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation le 20 avril 2005 affirme qu'un détournement de fonds publics, sanctionné par l'article 432-15 du code pénal, est constitué par le seul fait matériel du détournement, quand bien même l'auteur n'aurait pas cherché à s'approprier les fonds. Sur ce point, la défense de Marine Le Pen a sans doute commis une erreur, que les juges ont exploitée. Ils considèrent en effet que les auteurs du détournement, en niant leur culpabilité, ne sont pas conscients de la gravité de leurs actes, et que la récidive n'est pas exclue. Le raisonnement est certainement discutable, mais la défense a prêté le flanc à l'analyse.

 

Jacques Faizant, circa 1970

 

La peine complémentaire d'inéligibilité

 

L'analyse est plus délicate, concernant la peine d'inéligibilité. Certains commentateurs la voient obligatoire, d'autres pas. La lecture de la décision permet de lever le doute.  

Rappelons que le prononcé l'inéligibilité, comme peine complémentaire accompagnant une condamnation pour manquement à la probité, est devenue obligatoire avec la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016, précisée ensuite par la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017. Justifiés au parlement par la nécessaire exemplarité des élus et les risques de récidive, ce caractère obligatoire n'avait alors guère été contesté, les parlementaires ne voulant pas apparaître comme défendant des pratiques corruptives.

Certes, mais il se trouve que ces dispositions ne sont pas applicables au cas de Marine Le Pen et que d'ailleurs elles ne lui ont pas été appliquées. Le jugement affirme que les faits reprochés aux membres du RN, c'est-à-dire concrètement la rémunération des collaborateurs sur des fonds du parlement européen, ont commencé au 1er juillet 2004 et sont arrêtés au 15 février 2016 "et non pas au 31 décembre 2016 comme visé par la prévention". La question a été débattue à l'audience, car le procureur souhaitait repousser la fin de la commission des faits répréhensibles à la date de la manifestation du dommage causé au parlement européen. 

Cette analyse n'a pas été retenue par le juge, ce qui signifie que la condamnation intervient sur le fondement du droit antérieur. Le tribunal se fonde ainsi sur la loi du 11 octobre 2013 qui énonce que la peine d'inéligibilité "peut être prononcée pour une durée de dix ans (...) à l'égard d'une personne exerçant (...) un mandat électif". En l'espèce, le tribunal décide donc de prononcer cette peine complémentaire, en précisant qu'elle n'était pas obligatoire à l'époque des faits.

Il n'en demeure pas moins que la lecture du jugement suscite une certaine perplexité, car le juge n'hésite pas à mentionner l'évolution de la volonté du législateur, après les faits, pour justifier son choix d'infliger cette peine complémentaire. Il revient cependant à une appréciation plus traditionnelle de sa nécessité, dans ses fonctions à la fois punitives et dissuasives.

 

L'exécution provisoire

 

La question essentielle de la décision du tribunal est celle de l'exécution provisoire de la peine d'inéligibilité, que le tribunal prononce, conformément aux réquisitions du procureur. Cette possibilité est offerte au juge par les articles 471 alinéa 4 du code de procédure pénale et 131-10 du code pénal.

Sur ce point, le tribunal développe une motivation très large. Il évoque ainsi l'égalité devant la loi, les élus ne bénéficiant d'aucune immunité au regard des sanctions prononcées, et il considère que le fait de laisser le peuple souverain décider de l'avenir politique des condamnés reviendrait à revendiquer un privilège attaché au statut de parlementaire.

Le tribunal est toutefois contraint de prendre une position juridique au regard de la récente décision du Conseil constitutionnel, rendue le 28 mars 2025. Dans une réserve très remarquée, le Conseil affirmait qu'il revient au juge pénal "d’apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que cette mesure est susceptible de porter à l’exercice d’un mandat en cours et à la préservation de la liberté de l’électeur." On pouvait alors interpréter cette réserve comme un message envoyé au tribunal correctionnel. La "préservation de la liberté de l’électeur" pouvait donner au tribunal correctionnel un motif pour écarter l'inéligibilité immédiate dans le cas d'une potentielle candidate aux élections présidentielles. Nul doute en effet que l'éviction éventuelle de Marine Le Pen de l'élection présidentielle priverait certains électeurs du droit de voter pour la candidate de leur choix.

Dans le cas de Marine Le Pen, le tribunal correctionnel n'a pas saisi la perche que lui tendait le Conseil constitutionnel. Il en avait parfaitement le droit, d'autant, on s'en souvient, que la décision du Conseil portait sur les dispositions législatives relatives à l'inéligibilité des élus locaux. Le tribunal a d'ailleurs donné une sorte de coup de chapeau à la décision du 28 mars, en appliquant cette réserve au cas du maire de Perpignan, élu local dont la démission d'office ne sera pas prononcée par le préfet, au nom précisément du respect de la volonté des électeurs.

Le traitement plus sévère de Marine Le Pen, et de son parti, est justifié, aux yeux du tribunal, par le risque de récidive. La défense de l'élue est particulièrement visée, puisqu'elle n'a cessé, durant dix années de procédure, d'invoquer "l'injusticiabilité" des faits pour lesquelles elle était poursuivie. Dans un déni de la réalité des faits, elle estimait que le caractère politique du travail des assistants parlementaires le rendait "non détachable" de l'activité des élus au parlement européen. Il est évident que cette thèse est difficile à soutenir dans le cas de personnels exerçant l'intégralité de leurs fonctions au profit du parti. Pour le tribunal, "ce système de défense constitue une construction théorique qui méprise les règles du parlement européen (et) les lois de la République (...)". En contestant les faits, dans une "conception narrative de la vérité", les accusés ont ainsi mis en lumière le risque de récidive, dès lors qu'ils refusent d'admettre leur culpabilité.

L'analyse n'est pas fausse et les nombreuses citations des propos tenus par la défense, engluée dans un perpétuel déni, permettent de comprendre un certain agacement du tribunal correctionnel. De même, il est possible qu'il n'ait pas apprécié l'intrusion tardive du Conseil constitutionnel dans l'affaire. Il n'en demeure pas moins que le contrôle de la proportionnalité de l'exécution provisoire par rapport "à la préservation de la liberté de l'électeur" ne parvient pas à convaincre tout-à-fait. Car l'un des éléments de ce contrôle est tout de même le peuple souverain. Surtout, il était possible d'écarter l'exécution provisoire en maintenant la peine d'inéligibilité, qui devenait parfaitement applicable à l'issue des recours.

On peut se demander si, en voulant se montrer inflexible, le tribunal correctionnel n'a pas causé un préjudice plus grave à la Justice qu'à Marine Le Pen. Certes, cette dernière se trouve désormais dans une situation difficile, mais les solutions juridiques existent. On peut penser à la modification de la loi pour supprimer l'exécution provisoire de l'inéligibilité et la niche parlementaire de l'UDR, parti d'Éric Ciotti, sera certainement utilisée dans ce but. Plus simplement, il est certainement possible d'accélérer la procédure devant la cour d'appel pour que sa décision soit rendue avant les présidentielles de 2027. Mais la Justice, quant à elle, va encore souffrir des attaques contre les juges rouges - tous les juges bien entendu -, le syndicat de la magistrature - auquel tous les juges ont évidemment adhéré -, sans oublier le désormais traditionnel "mur des cons" sur lequel tous les juges ont écrit, évidemment.

 

 

Le Conseil constitutionnel et Marine Le Pen

Le Conseil constitutionnel a rendu, le 28 mars 2025, une décision Rachadi S. qui était très attendue. Elle reconnaît la conformité à la constitution des articles L 230 et L 236 du code électoral. Ces dispositions définissent la procédure de démission d'office applicable à un conseiller municipal privé de son éligibilité après une condamnation pénale. Cette inéligibilité, peine complémentaire, est immédiatement exécutoire, même en cas d'appel, et le préfet se trouve en situation de compétence liée, ce qui signifie qu'il est tenu de prononcer la démission d'office sans délai.

En l'espèce, le requérant est un conseiller municipal de Mayotte condamné pour détournement de fonds publics et prise illégale d'intérêts. Il a immédiatement fait appel de sa condamnation, mais au moment de l'appel, le préfet, conformément à la loi, avait déjà déclaré l'élu démissionnaire d'office de ses mandats locaux. Il a donc déposé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) contestant les dispositions législatives qui lui sont appliquées. Il est rejoint dans son recours par deux autres élus locaux condamnés pour manquement à la probité et également déclarés démissionnaires d'office, l'un est l'ancien maire de Toulon, l'autre est aussi un ancien élu de Saint-Thibault-des-Vignes.

Marine Le Pen n'est pas partie à cette affaire, mais les yeux des commentateurs sont tournés vers elle. La date de la décision n'est en effet pas anodine : le verdict du tribunal correctionnel sur le détournement de fonds publics qui lui est reproché dans l'affaire des assistants parlementaires européens est attendu dans les jours qui viennent. 

Le Conseil constitutionnel prend bien soin de dissocier les deux affaires, d'autant que les fondements juridiques ne sont pas les mêmes. Pour les faits reprochés à Marine Le Pen, l'article 432-17 du code pénal prévoit l'inéligibilité, qui est devenue obligatoire avec la loi du 9 décembre 2016. Dans le cas précis de Marine Le Pen, on observe que les faits reprochés se sont déroulés entre 2004 et 2016, sans davantage de précision. Quoi qu'il en soit, cela conduit à constater que l'inéligibilité automatique ne pourrait être prononcée que si le tribunal pouvait lui reprocher des détournements postérieurs au 10 décembre 2016. 

Le problème ne réside cependant pas dans le caractère obligatoire de la peine complémentaire, mais dans son exécution immédiate, appelée en droit pénal "exécution provisoire". Et sur ce point, la QPC du 28 mars 2024 donne des réponses à des questions posées aussi bien par des élus locaux que par une éventuelle candidate aux élections présidentielles.

Le caractère suspensif de l'appel

Le droit français a toujours reposé sur le principe du caractère suspensif de l'appel et du pourvoi en cassation. La seule exception réside dans la situation des personnes condamnées à un emprisonnement qui peuvent être maintenues en détention provisoire, à condition bien entendu que les conditions liées à cette détention soient remplies et que la mesure soit sérieusement motivée. Mais, dans ce cas, il s'agit bien de détention provisoire et la peine ne sera exécutée qu'à partir du moment où l'appel ou le pourvoi sera jugé. 

En l'espèce, les élus locaux se plaignent d'être privés du droit à un recours juridictionnel effectif. Le Conseil constitutionnel reconnaît en général, en se fondant sur l'article 16 de la Déclaration de 1789, qu'il "ne doit pas être porté d’atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction". Mais le Conseil estime, dans le cas présent, que ce droit au recours n'est pas atteint. Le préfet se borne en effet à exercer une compétence liée, conséquence de la condamnation pénale pour atteinte à la probité. Sur le plan formel, le droit de faire appel contre la condamnation prononcée par le juge pénal n'est pas modifié. De même, la démission d'office prononcée par le préfet peut faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État qui aura pour conséquence de suspendre l'application de l'arrêté.

La décision repose sans doute sur une analyse très formelle de la procédure, mais le Conseil opère une distinction qui, juridiquement, ne manque pas de pertinence. Car ce n'est pas tant le droit au recours qui est en cause que le droit à l'éligibilité.

Voutch

Le droit à l'éligibilité

En effet, l'élu n'est pas privé du droit au recours, mais du droit d'exercer un mandat, alors même que la sanction n'est pas devenue définitive. Et il en est privé immédiatement, avant d'avoir pu exercer ce recours. C'est d'ailleurs sur une éventuelle atteinte au droit à l'éligibilité que le Conseil d'État avait fondé sa décision de renvoi, estimant que ce moyen d'inconstitutionnalité présentait un caractère sérieux.

Cette fois, le Conseil se fonde sur l'article 6 de la Déclaration de 1789 qui énonce que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».  Le droit d'éligibilité a ainsi un fondement constitutionnel très puissant, et le Conseil précise, dès sa décision du 12 avril 2011, que la loi ne saurait en priver un citoyen que "dans la mesure nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur".

De son côté, le Conseil d'État, dans une jurisprudence constante, applique les dispositions législatives votées en 2016. Par exemple, un arrêt du 29 mai 2024, constate que "le préfet de la Haute-Garonne était tenu, après avoir constaté que Mme B. était privée du droit électoral, de la déclarer immédiatement démissionnaire de son mandat de conseillère municipale (...)".  Cette obligation s'impose en cas de condamnation d'inéligibilité devenue définitive, mais aussi lorsqu'elle est assortie d'une exécution provisoire.

Il convient évidemment de s'interroger sur les fondements de cette atteinte immédiate au droit à l'éligibilité, et on doit reconnaître que la motivation des juges manque un peu de substance. La chambre criminelle de la Cour de cassation affirme ainsi, dans une décision du 4 avril 2018, que l'exécution provisoire "répond à l'objectif d'intérêt général visant à favoriser l'exécution de la peine et à prévenir la récidive". La formule a fait jurisprudence, et est reprise à l'identique dans une décision du 21 septembre 2022. Le Conseil constitutionnel reprend à peu près cette formulation en affirmant que les dispositions contestées "visent à garantir l’effectivité de la décision du juge ordonnant l’exécution provisoire d’une peine d’inéligibilité afin d’assurer, en cas de recours, l’efficacité de la peine et de prévenir la récidive". Il précise ensuite qu'il s'agit de renforcer l'exigence "de probité et d'exemplarité des élus et la confiance des électeurs dans leurs représentants".  

Certes, on ne peut qu'adhérer aux principes mentionnés, mais ils n'expliquent pas pourquoi il est absolument nécessaire de priver un élu de son droit à l'éligibilité avant qu'il ait pu contester la peine qui le frappe. 

La réserve d'interprétation

Précisément, l'essentiel de la décision est dans la réserve que prononce le Conseil, réserve qui peut s'appliquer aussi bien à un élu local qu'à une potentielle candidate à la présidence de la République.

Le Conseil commence par rappeler les garanties qui entourent le prononcé d'une peine assortie de l'exécution provisoire. Il rappelle le principe du contradictoire qui permet à l'intéressé de présenter sa défense et de "faire valoir sa situation". Il précise que le juge pénal peut moduler la durée de l'inéligibilité et même décider de ne pas la prononcer "en considération des circonstances propres à chaque espèce".

Tout cela n'est pas très nouveau, mais la formule essentielle réside dans le fait qu'il revient au juge pénal "d’apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que cette mesure est susceptible de porter à l’exercice d’un mandat en cours et à la préservation de la liberté de l’électeur." Dans l'affaire qui lui est soumise le 28 mars 2025, le Conseil estime que l'atteinte à l'éligibilité n'est pas disproportionnée. 

Mais au-delà des élus locaux, le texte de cette réserve d'interprétation est un véritable message aux juges qui vont bientôt rendre leur verdict dans l'affaire Le Pen. Il est clair que la "préservation de la liberté de l’électeur" est un argument essentiel pour écarter l'inéligibilité immédiate dans le cas d'une potentielle candidate aux élections présidentielles. Une partie des électeurs se sentirait évidemment privée de voter pour la candidate de son choix.

Le Conseil constitutionnel s'en sort bien. Fondée en droit, la décision n'est pas sans avantages de nature plus politique. Déclarer inconstitutionnelles les dispositions contestées aurait certainement conduit quelques esprits chagrins à affirmer que le Conseil rendait un petit service à Marine Le Pen, en échange du soutien indirect que son parti a apporté à la désignation de Richard Ferrand. La technique de la réserve d'interprétation lui permet de se montrer plus discret, en donnant tout simplement aux juges du fond un instrument juridique pour concilier une peine pénale et l'éligibilité.

Les droits de l'expression politique  : Chapitre 9, section 1  du manuel de libertés publiques sur internet

Sainte Geneviève et les gendarmes

Le tribunal administratif de Lyon, dans un jugement du 19 mars 2025, déclare illégale la décision du commandant du groupement de gendarmerie de l’Ardèche d’organiser une journée de célébration de la Saint-Geneviève en tant qu’elle prévoit la tenue d’un office religieux. Certains commentateurs ont vivement réagi en affirmant, notamment sur  Frontières, que le juge avait annulé l'ensemble de la cérémonie, oubliant que la dite cérémonie s'était déroulée en 2022 et que seule la décision d'organisation est déclarée illégale, quelques années plus tard. D'autres, sur les réseaux sociaux, s'inquiètent de voir la Gendarmerie "renoncer à 2000 ans d'histoire". Qu'ils soient rassurés, ce n'est pas si grave, ne serait-ce que Sainte-Geneviève est patronne et protectrice de la gendarmerie française depuis un bref du pape Jean XXIII du 18 mai 1962. La date du 30 novembre est alors une journée un peu exceptionnelle en Gendarmerie, journée de cohésion qui donne lieu à différentes festivités réunissant les gendarmes, leurs proches et leurs amis.

Le jugement du tribunal administratif de Lyon ne remet pas du tout en cause cette fête traditionnelle mais se borne à poser les limites juridiques de son organisation, afin que le principe de laïcité soit respecté.

 

Une décision susceptible de recours

 

En l'espèce la décision contestée a été prise par le colonel, commandant du groupement de Gendarmerie de l'Ardèche, organisant la Sainte-Geneviève le 30 novembre 2022, à Privas. La célébration comportait une haie d'honneur de gendarmes devant l'église, un accueil des autorités civiles par les officiers présents, un office religieux célébré par deux prêtres, auquel ont assisté les militaires en tenue et sur leur temps de service. Bien entendu, la messe était suivie d'un discours et d'un vin d'honneur. En tant que tel, l'acte par lequel un colonel organise une messe a quelque chose d'un peu fâcheux au regard du principe de laïcité, même si la hiérarchie n'impose pas aux gendarmes d'y assister. Sa légalité a donc été contestée par la Fédération ardéchoise et drômoise de la libre pensée.

Certes, l'association requérante n'a pas eu communication de la décision formelle du colonel, et elle n'a donc pas été mesure de la produire à l'appui de son recours. Mais le juge administratif déduit souvent l'existence d'un acte de l'évidence de son exécution, permettant ainsi la recevabilité du recours. Le Conseil d'État, dans un arrêt du 27 novembre 2000, déduit ainsi des bouquets déposés sur la tombe du maréchal Pétain au nom du Président de la République, François Mitterrand au moment des faits, que ce dernier avait bien pris la décision de la fleurir. De même, le simple fait que les célébrations de la Sainte-Geneviève aient eu lieu prouve l'existence d'une organisation en ce sens. L'association requérante n'était donc pas tenue de produire l'acte qu'elle contestait.

En tout état de cause, le détail de cette organisation festive était précisé dans une note de service du 29 novembre 2022, signée du colonel. Le ministre de l'Intérieur s'est efforcé, en défense, de démontrer que qu'elle s'analysait comme une mesure d'ordre intérieur, insusceptible de recours. Or, force est de constater que cet acte ne répond pas aux critères qui définissent la mesure d'ordre intérieur. D'une part, il ne s'agit pas d'un acte d'organisation interne, dans la mesure où de nombreux invités extérieurs à la Gendarmerie étaient invités, autorités locales, familles, amis etc. L'invitation a d'ailleurs été relayée sur Facebook, cette mesure de publicité allant directement à l'encontre de la notion même d'ordre intérieur. D'autre part, la note de service du colonel était porteur d'effets juridiques, non seulement sur les militaires invités à se rendre à l'office et sur ceux chargés d'en assurer la sécurité, mais aussi, et c'est nettement plus important, sur le principe de laïcité lui-même.

Tout l'intérêt du jugement réside ainsi dans l'annulation, non pas totale mais partielle de la note de service. Le colonel pouvait en effet organiser la Sainte-Genevièvre, considérée comme évènement festif et culturel, associé aux valeurs de courage et d'engagement de la Gendarmerie. En revanche, la note de service ne pouvait, sans illégalité, exprimer la reconnaissance d'un culte ou marquer une préférence religieuse. Le colonel pouvait donc organiser la fête, mais pas la messe.

 

 Le gendarme de Saint Tropez. Jean Girault. 1964

 

Organiser la fête

Contrairement à ce qui a été affirmé, le jugement n'interdit pas du tout la célébration de la Sainte-Geneviève et reconnaît au contraire qu'elle constitue "un symbole traditionnel associé aux valeurs de courage, d'engagement et de dévouement que la Gendarmerie souhaite célébrer, sans signification religieuse particulière". En tant que telles, la fête n'emporte pas d'atteinte au principe de laïcité.

Sur ce point, on ne peut citer qu'un seul précédent, portant sur une Sainte-Genevière organisée le 30 novembre 2018 au sein du groupement de gendarmerie départementale du Gard. Le tribunal administratif de Nîmes, saisi d'une note de service portant sur l'organisation de l'évènement, avait alors admis, dans un jugement du 19 février 2021 Association La Libre Pensée du Gard, que le fait pour les militaires d'assister à un office religieux organisé par la compagnie elle-même et pendant leur service ne constituait pas une atteinte au principe de laïcité. A l'époque, ce jugement avait suscité beaucoup de débats et le professeur Mathieu Touzeil-Divina avait évoqué "les autorisations d'absence pour motif religieux". En effet, à l'époque, les juges avaient centré le débat juridique sur l'autorisation donnée aux militaires d'assister à la messe, mais étrangement, ils ne s'étaient pas interrogés sur le fait que ladite messe était organisée par un Gendarme incarnant l'État. On peut penser que si le Conseil d'État avait été saisi, il aurait peut être censuré cet oubli.

Quoi qu'il en soit, le jugement lyonnais se penche précisément sur cette question, en opérant une distinction, somme toute classique, entre le culturel et le cultuel. Dans sa partie culturelle, la Sainte-Geneviève peut être organisée par un commandant de groupement, car il s'agit d'une fête qui rassemble les personnes, leurs familles ainsi que les autorités locales avec lesquelles les gendarmes travaillent quotidiennement.

 

Ne pas organiser le culte

 

En revanche, le tribunal administratif énonce clairement que le même commandement de groupement ne saurait organiser un office religieux. Il écarte ainsi l'argument selon lequel la messe ne serait qu'une activité, parmi d'autres, dans la journée de célébration. Dans son avis du 24 octobre 1997 Association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de Riom, le Conseil d'État, réuni en Assemblée, définit le culte comme "la célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques". L'office religieux ne saurait revêtir une pluralité de significations. Elle est juste l'exercice d'un culte, et rien d'autre.

Dès lors l'analyse juridique est terminée. Selon une jurisprudence désormais traditionnelle, le concours apporté par une autorité administrative à une cérémonie religieuse entraîne une violation du principe de laïcité. Ainsi, dans sa décision du 15 septembre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse s'assure que la commune de Luchon n'organise ni ne finance la procession et la messe qui marquent annuellement la bénédiction des eaux thermales. Seul le curé de la paroisse est investi dans l'opération, même si la commune encadre la manifestation, par l'exercice du pouvoir de police. A cela s'ajoute le fait que, selon la loi de Séparation du 9 décembre 1905, l'usage et la jouissance d'une église appartiennent exclusivement au desservant. Le juge des référés du Conseil d'État, dans une ordonnance du 25 août 2005, sanctionne ainsi un élu qui avait organisé une représentation théâtrale dans une chapelle qui n'avait pas connu de désaffectation, alors même qu'aucun office n'y était plus célébré. 

La note de service du colonel n'est donc annulée que dans la mesure où elle intervient directement dans l'exercice du culte. Contrairement à ce qui a été affirmé par des semeurs de Fake News, la Gendarmerie pourra continuer à célébrer Sainte-Geneviève, et demandera tout simplement à un prêtre d'organiser l'office religieux. 

"Rendez à César ce qui est à César et à Dieu ce qui est à Dieu". Cette formule biblique résume finalement assez bien le jugement du tribunal administratif de Lyon. Il nous rappelle que le principe de laïcité ne se négocie pas, et qu'un commandant d'un groupement de Gendarmerie qui organise une messe est à peu près aussi incongru qu'un curé faisant la circulation. Le principe de laïcité ne se négocie pas, et il s'applique conformément à la loi. Une très bonne chose si l'on considère que les gendarmes, membres d'une Arme foncièrement républicaines, sont précisément "les soldats de la loi".

Le principe de laïcité et la neutralité : Chapitre 10, section 1  du manuel de libertés publiques sur internet 

L'acte du gouvernement, et la non-participation israélienne à Euronaval

La théorie des actes de gouvernement est parfois bien utile pour se débarrasser d'un contentieux politiquement sensible. Le tribunal des conflits, dans une décision du 10 mars 2025, vient précisément de l'utiliser dans une affaire concernant directement la politique française à l'égard d'Israël.

Le 1er octobre 2024, un conseil de défense présidé par le Président de la République interdit à des entreprises israéliennes d'exposer au salon Euronaval des matériels militaires susceptibles d'être utilisés à Gaza ou au Liban. Cette décision a été transmise par le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)  le 15 octobre à la société SOGENA, organisatrice d'Euronaval. En conséquence, celle-ci a informé, le 21 octobre, la société Israël Shipyards Ltd, quelle ne pourrait disposer du stand qu'elle avait réservé. 

 

Un conflit positif

 

L'entreprise israélienne a donc cherché un juge devant lequel contester cette décision, mais elle s'est heurtée à un conflit positif. Celui-ci existe lorsque l'administration, en la personne du représentant de l'Etat dans le département, conteste la compétence d'un tribunal de l'ordre judiciaire pour juger d'une affaire dont ce dernier a été saisi.

Le tribunal de commerce a été saisi d'un référé contre la société SOGENA, mais le préfet d'Ile-de-France, préfet de Paris, a immédiatement transmis un déclinatoire de compétence. On note avec intérêt que, par un jugement du 30 octobre 2024, le tribunal de commerce a néanmoins écarté ce déclinatoire de compétence. Statuant en référé, il a ordonné à la société SOGENA de suspendre l'exécution des mesures interdisant aux entreprises israéliennes d'accéder au salon Euronaval. Le préfet a alors élevé le conflit.

 

Marins sur le port de Toulon. Raoul Dufy. 1925
 

 

Nullité du jugement 

Le tribunal des conflits commence par affirmer que le jugement en référé du tribunal de commerce est entaché de nullité. En effet, l'article 22 du décret du 27 février 2015 impose à la juridiction qui rejette un déclinatoire de compétence de ne pas statuer sur le litige avant l'expiration d'un délai de quinze jours, laissé au préfet pour, s'il le souhaite, élever le conflit. En l'espèce, le tribunal a écarté le déclinatoire et statué par le même jugement du 30 octobre 2024. Il a donc commis une grossière erreur de droit.

Mais cette nullité ne met pas un point final à la décision. Le tribunal des conflits doit statuer sur la compétence, tout simplement parce que l'entreprise requérante doit savoir si elle peut saisir un juge, et lequel.  

 

L'acte de gouvernement 

 

Le tribunal des conflits lui ôte tout espoir, en déclarant que la décision prise par les autorités françaises est un acte de gouvernement qui n'est pas détachable des relations internationales de la France.

Lorsque les manuels de droit administratif traitent de l'acte de gouvernement, c'est généralement pour mentionner son déclin. Dans la première moitié du XIXe s, le Conseil d'État estimait, en particulier dans une décision Laffitte du 1er mai 1822, que toute décision gouvernementale touchant à une "question politique" était insusceptible de recours. La jurisprudence a évolué avec le célèbre arrêt Prince Napoléon du 19 février 1875, dans lequel il a requalifié en acte administratif une mesure que l'administration présentait comme "politique".

Depuis cette date, le temps a passé, et le champ de l'acte de gouvernement s'est réduit. De manière très restrictive, l'espace du politique ne concerne plus que rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels. Sur ce plan, l'espace de l'acte de gouvernement a cessé de se rétracter. Est ainsi concernée la nomination d'un membre du Conseil constitutionnel, la décision de soumettre un projet de révision constitutionnelle au référendum, ou encore, tout récemment dans une décision du 20 juin 2024, le décret de dissolution de l'Assemblée nationale.

 

L'acte non détachable des relations internationales

 

En l'espèce, la qualification d'acte de gouvernement concerne une décision qui n'est pas détachable des relations internationales. Le critère essentiel est celui de l'éventuelle ingérence du juge dans les relations extérieures de l’État ou dans l'application d'un traité. Dans un arrêt du 28 mars 2014 M. B. C., le Conseil d’État considère ainsi comme insusceptible de recours la décision refusant de présenter la candidature du requérant aux fonctions de juge à la Cour pénale internationale (CPI). Aux yeux du juge, cette décision n’est pas détachable de la mise en œuvre du traité de Rome de 1998 qui crée la CPI. 

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) se montre plutôt réticente à l'égard de ce second type d'acte de gouvernement, ce qui pourrait être considéré comme un témoignage de la réduction de son champ. Dans un arrêt du 14 septembre 2022, H. et F. c. France, elle estime ainsi que le refus de rapatrier les femmes de Djihadistes retenues en Syrie avec leurs enfants ne saurait constituer un acte de gouvernement. Une telle décision doit donc être prise par une autorité indépendante et comporter une motivation. L'importance de la jurisprudence européenne doit toutefois être nuancée car, depuis une décision Markovic c. Italie du 14 décembre 2006, elle reconnaît que l'acte de gouvernement répond aux besoins des plus hautes autorités de l'État, dans leur activité politique et diplomatique.

La décision du 10 mars 2025 se situe dans la droite ligne de cette jurisprudence. Le tribunal des conflits se fonde sur le fait que la décision d'exclure les entreprises du salon Euronaval s'inscrit "dans le contexte du conflit au Proche-Orient" et qu'elle a été prise en conseil de défense sous la présidence du président de la République. L'acte de la SOGENA s'analyse comme un acte de compétence liée qui se borne à "tirer les conséquences" d'une décision de nature diplomatique non détachable des relations internationales.

Bien entendu, cette décision n'interdit pas à l'entreprise israélienne d'engager un contentieux pour obtenir l'indemnisation du préjudice causé par le non-respect d'un contrat commercial, à moins que le dommage ait déjà été indemnisé par un accord amiable. L'important est que, par cette décision, le tribunal des conflits évite aux juges français d'être saisis d'un contentieux plus embarrassant sur le fond. D'une certaine manière, le bénéficiaire de l'opération est sans doute le juge administratif qui n'a pas été saisi et ne le sera jamais. Car il n'était pas tout à fait exclu que la décision du SGDSN puisse être considérée comme susceptible de recours, dans la mesure où elle faisait grief aux entreprises israéliennes. En la considérant comme une sorte de sous-produit de la décision du conseil de défense, le tribunal des conflits protège le juge administratif contre tout recours. C'est sans doute parce que son objet même est de se débarrasser des contentieux embarrassants que l'acte de gouvernement, présenté comme en déclin, témoigne finalement d'une belle vitalité.

 

Proposition de loi sur le narcotrafic : fin du consensus

La proposition de loi "sortir la France du piège du narcotrafic" a bénéficié, dans un premier temps, d'une sorte de période de grâce. Présentée en première lecture au Sénat, n'a-t-elle pas été adoptée à l'unanimité devant la chambre haute ? Il faut dire que ce parcours parlementaire a sans doute été choisi pour les avantages qu'il procurait, et notamment celui de gommer les sujets qui fâchent, en écartant l'avis du Conseil d'État et l'étude d'impact. Le Sénat était d'ailleurs au coeur de la réflexion sur ce sujet, et la proposition traduisait les recommandations du rapport rédigé par ses auteurs, Étienne Blanc (LR Ain) et Jérôme Durain (PS Saône et Loire).

Hélas, une unanimité aussi stupéfiante ne pouvait pas durer. Le passage devant la Commission des lois de l'Assemblée nationale a été plus agité. Pas moins de 665 amendements ont été déposés, laissant apparaître de nouveaux clivages. Ils sont parfois de nature politique mais relèvent aussi de l'action des lobbies, notamment celui des avocats pénalistes, particulièrement actif dans ce domaine. 

La proposition de loi est tout de même sortie de la commission sans trop de dommages et son équilibre global n'est pas réellement modifié. La création d'un parquet national anticriminalité organisée (Pnaco) n'a pas été mise en cause. Après quelques velléités d'installation du Pnaco à Marseille, le Garde des Sceaux annonce finalement qu'il sera à Paris, localisation indispensable pour assurer une coopération efficace avec d'autres institutions, notamment le Parquet national financier (PNF) qui, lui aussi, débusque souvent, par le blanchiment ou les infractions fiscales, des réseaux de grande criminalité. Il reste évidemment à se demander quels seront les moyens alloués au Pnaco. On annonce un lancement avec une douzaine de magistrats, chiffre ridicule si l'on considère la complexité des affaires de grande criminalité. 

N'ont pas davantage été touchées les dispositions visant précisément à renforcer la lutte contre le blanchiment, comme la possibilité pour les préfets de fermer des commerces s'y livrant. De même, une obligation de vigilance renforcée et de déclaration à Tracfin de certaines activités suspecte pèsera sur certaines entreprises, en particulier de location de voitures ou de bateaux de luxe. Enfin, le gel des avoirs des narcotrafiquants, voire la confiscation de leurs biens sont renforcés. Enfin, le statut du repenti, inspiré de la législation italienne, sera élargi en matière criminelle.

Même si l'équilibre général de la proposition n'est pas absolument mis en cause, certaines dispositions ont disparu lors du passage en commission. Tel est le cas de l'élargissement à 120 heureux de la garde à vue des "mules", durée plus longue que celle de 96 heures qui existe en matière de terrorisme. Il en de même de la possibilité offerte aux enquêteurs d'activer à distance des objets connectés dans un but de surveillance. On peut penser toutefois que ces dispositions seront réintroduites par amendement lors de la séance publique.

Dans l'état actuel des choses, le débat et le lobbying sont surtout centrés sur le "dossier coffre" et la surveillance algorithmique.

 

Le "dossier coffre" 

 

Le "dossier coffre" est directement inspiré du droit belge. Son nom officiel est "procès-verbal distinct", procédure par laquelle il sera possible de ne pas faire figurer au dossier d'une procédure pénale certaines informations concernant la mise en oeuvre de "techniques spéciales d'enquête" (art. 16). En l'espèce, ces techniques concernent bien entendu la surveillance ou les écoutes téléphoniques, mais aussi les enquêtes sous fausse identité et celles faisans intervenir des témoins protégés. 

Il est prévu que ce "dossier-coffre" ne soit utilisé que lorsque la divulgation d'un procès-verbal pourrait conduire à mettre en danger des agents infiltrés, des collaborateurs de justice, des repentis ou de leurs proches, ou encore quand elle porterait une atteinte grave et irrémédiable à la possibilité de réutiliser les mêmes techniques.

On comprend bien l'intérêt de ces techniques d'enquête, sans doute indispensables aujourd'hui pour porter des coups à la grande criminalité du narcotrafic. Il n'en demeure pas que le "dossier-coffre" pose un problème au regard du principe du contradictoire. Ses données sont en effet inaccessibles à la défense de la personne poursuivie, ce qui risque de conduire à la condamner sur le fondement de pièces secrètes. 

Dans une décision du 25 mars 2014, le Conseil constitutionnel affirme ainsi que le principe du contradictoire implique qu'une personne mise en cause devant une juridiction pénale ait été mise en mesure "de contester les conditions dans lesquelles ont été recueillis les éléments de preuve qui fondent sa mise en cause". De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) déclarait, dès son arrêt Fouchet c. France du 18 mars 1997 qu'il "est important pour le requérant d'avoir accès à son dossier et d'obtenir la communication des pièces le composant, éléments d'une bonne défense (...)".

Or, pour contester les éléments de preuve, il ne faut pas qu'ils soient enfermés dans un "dossier-coffre". En l'état actuel du droit, l'article 114 du code de procédure pénale prévoit qu'après ouverture d'une instruction, le dossier de la procédure est mis à disposition de l'avocat quatre jours ouvrables au plus tard avant chaque interrogatoire de la personne mise en examen ou chaque audition de la partie civile. 

Le "dossier-coffre" suppose donc qu'il soit dérogé à l'une des garanties les plus essentielles des droits de la défense. En l'absence d'avis du Conseil d'État et d'étude d'impact, la question de la constitutionnalité de cette procédure n'a pas été soulevée. On aurait sans doute pu envisager que ce "dossier-coffre" soit accompagné de certaines garanties, par exemple un contrôle en temps réel par les juges du siège. Il ne fait aucun doute que la question devra être posée devant l'Assemblée nationale.

 

Le Chat. Gelück

 

La surveillance algorithmique

 

A titre expérimental jusqu'à la fin de l'année 2028, la proposition de loi autorise les services de renseignement à utiliser la technique algorithmique pour détecter des connexions liées à la délinquance et à la criminalité organisée. L'idée n'a rien d'original, ni même de très nouveau. La loi renseignement de 2015 prévoit déjà ce type d'usage pour les connexions "susceptibles de révéler une menace terroriste". L'actuelle proposition de loi se borne donc à élargir cette pratique au narcotrafic.

Observons qu'il ne s'agit pas de surveiller telle ou telle personne, mais plutôt de collecter une masse de données et d'en extraire celles susceptibles révéler une activité de narcotrafic. C'est en fait une chasse aux signaux faibles, technique bien connue des services de renseignement. Sur le plan juridique, l'usage de ces pratiques est subordonnée à un avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). 

La procédure est évidemment inquiétante.  Dans leur rapport, les sénateurs Blanc et Durain la jugeaient "particulièrement invasive" et s'apparentant à "une surveillance de masse", puisque l'ensemble des données sont analysées. On pourrait nuancer ce propos en faisant observer que ce "Big Data" s'analyse davantage comme une collecte de masse que comme une surveillance. En effet, les données qui ne permettent de déceler aucun signal faible ne sont pas conservées. L'atteinte à la vie privée de la population demeure, en principe, modeste. A celà s'ajoute le fait que les quelques maigres informations qui circulent sur l'usage de cette technique en matière de menace terroriste semblent témoigner d'une relative déception sur son efficacité.

Sans doute, mais le problème réside dans la totale opacité du système, opacité qui suscite, en tant que telle, l'inquiétude. Les rapports de la CNCTR se caractérisent par le vide de leur contenu, et le contrôle de la "formation spécialisée" du Conseil d'État demeure, lui aussi, confidentiel. Certes, la proposition de loi prévoit que le gouvernement devra remettre au parlement un rapport deux ans avant la fin de l'expérimentation, mais la garantie semble bien mince au regard de la protection des libertés.

Toutes ces dispositions témoignent d'une tendance générale du législateur, et ce n'est pas un phénomène récent, à étendre à d'autres domaines des techniques juridiques initiées dans la lutte contre le terrorisme. Ces dispositions seront évidemment débattues devant l'Assemblée nationale. On peut regretter toutefois que le mode d'adoption de la proposition sénatoriale ait finalement renvoyé à plus tard les sujets qui fâchent. Le résultat est que cette proposition sur le narcotrafic, initiée dans le consensus, risque de s'achever dans un débat parlementaire agité.

 

Le principe du contradictoire et l'accès au dossier  : Chapitre 4, section 1 § B 1  du manuel de libertés publiques sur internet

La rectification des données relatives à l'identité de genre

La décision Deldits rendue par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) le 13 mars 2023 marque l'aboutissement d'une évolution jurisprudentielle tendant à une meilleure reconnaissance de la transsexualité. De manière très concrète, la décision de la CJUE, intervenant après celle d'autres juridictions et notamment de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) met fin à une pratique de certains États subordonnant la reconnaissance par l'état civil d'un changement de l'identité de genre à la preuve d'un traitement chirurgical préalable.

Dans le cas présent, V. P. est une personne de nationalité iranienne qui a obtenu le statut de réfugié en Hongrie, durant l'année 2014. A l'appui de sa demande d'asile, V. P. avait invoqué sa transidentité et produit différentes attestations de gynécologues et de psychiatres. Tous affirmaient que si V. P. était né femme, son identité de genre était masculine. V. P. avait toutefois été enregistré comme femme dans les fichiers recensant les réfugiés. En 2022, V. P. avait déposé une demande auprès de l'autorité en charge de l'asile, visant à rectifier la mention de son genre et à modifier son prénom dans ces fichiers. Mais cette demande a été rejetée, car V. P. n'avait pas démontré avoir subi de traitement chirurgical de réassignation sexuelle. La situation de V. P. était d'ailleurs aggravée par le fait que, depuis 2020, la Hongrie, pays bien peu libéral dans ce domaine, a supprimé toute possibilité de reconnaissance juridique d'un changement d'identité de genre, y compris pour les ressortissants hongrois.

Sur le plan juridique, la demande de V. P. s'appuyait sur l'article 16 du règlement général de protection des données qui confère à la personne fichée "le droit d'obtenir du responsable du traitement, dans les meilleurs délais, la rectification des données à caractère personnel la concernant qui sont inexactes". La Cour de Budapest-Capitale, dans le cadre de ce contentieux, décide de surseoir à statuer et de poser à la CJUE une question préjudicielle portant sur l'interprétation de l'article 16. Contraint-il le droit national, au nom du principe d'exactitude, à corriger des données personnelles relatives au genre lorsqu'elles ont changé depuis l'inscription de la personne dans les registres ? Si la réponse est positive, les juges hongroises demandent alors si elles peuvent subordonner la modification à la preuve que l'intéressé à subi un traitement chirurgical de réassignation sexuelle. 

 

Le devoir de rectification

 

La réponse à la première question est positive. La CJUE rappelle que l'article 16 du RGPD "concrétise le droit fondamental" consacré à l'article 8 § 2 de la Charte européenne des droits fondamentaux, selon lequel toute personne a le droit d'accéder aux données collectées la concernant et, le cas échéant, d'en obtenir rectification. De fait, l'article 16 doit être lu à la lumière de l'article 5 du RGPD qui garantit le droit à l'exactitude des données. Cela signifie que toute donnée inexacte doit être effacée ou rectifiée sans tarder. Dans un arrêt Mousse du 9 janvier 2025, la CJUE rappelle d'ailleurs que ce droit de rectification constitue l'un des aspects essentiels du droit à la protection des données, et donc à la vie privée. 

L'autorité gestionnaire du fichier doit apprécier l'exactitude d'une donnée au regard de la finalité du fichier. En l'espèce, il s'agit d'un traitement recensant les titulaires du droit d'asile en Hongrie, et les données doivent être exactes au moment de leur collecte. Le sexe assigné à V. P. à sa naissance par l'état civil iranien n'est donc plus exact lorsque V. P. a demandé l'asile et il avait lui-même fait savoir qu'il souhaitait figurer dans le fichier avec une identité de genre masculine. Il était donc indispensable d'opérer la rectification, puisque les données étaient inexactes dès leur collecte.

Même si elle n'insiste pas beaucoup sur cette question, la CJUE sanctionne tout de même, en quelque sorte par ricochet, un droit qui écarte désormais tout changement de l'identité de genre sur l'état civil de l'ensemble des citoyens hongrois. Elle affirme ainsi qu'"un État membre ne saurait invoquer l’absence, dans son droit national, de procédure de reconnaissance juridique de la transidentité pour faire obstacle au droit de rectification". Dans une décision du 4 octobre 2024 Mirin, concernant la situation des transgenres en Roumanie, la Cour exige ainsi que la reconnaissance d'un changement d'identité dans un membre doit entrainer cette même reconnaissance dans les autres États. Certes, ce n'est pas le cas de V. P., de nationalité iranienne, mais ce peut être de n'importe quel ressortissant de l'Union européenne s'installant en Hongrie sur le fondement du principe de libre circulation.

Voutch

 

L'exigence d'un traitement chirurgical

 

La seconde question préjudicielle porte sur la possibilité ou non, pour les autorités hongroises, de subordonner le changement d'identité de genre à l'existence d'un traitement chirurgical de transformation sexuelle. Sur le plan strictement juridique, le problème posé est donc celui des moyens de preuve susceptibles de démontrer l'inexactitude des données conservées. Or, l'article 16 du RGPD est muet sur cette question. La Hongrie peut-elle en déduire qu'elle peut librement définir les règles de preuve du changement d'identité ?

La réponse de la CJUE est négative car il s'agirait alors d'écarter le principe d'exactitude, du moins pendant la période durant laquelle le traitement chirurgical n'est pas achevé. Or une dérogation à l'article 5 n'est envisageable, aux termes mêmes du RGPD qui si elle "respecte l’essence des libertés et droits fondamentaux et qu’elle constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique pour garantir certains objectifs énumérés par ce même règlement ". Pour la CJUE, ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce. 

Il apparaît d'abord que la limitation du droit de rectification ne repose, en Hongrie, sur aucune disposition législative. Ensuite, il est clair qu'elle porte atteinte au droit à la vie privée et à l'intégrité de la personne.

Surtout, la CJUE fait directement état de la jurisprudence de la CEDH.  Celle-ci considère, depuis un arrêt Garçon et Nicot c. France du 6 avril 2017, que le changement d'état civil n’est pas le point d’aboutissement d’un parcours médical mais doit l’accompagner. La loi française du 18 novembre2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle permet aujourd’hui de prouver le transsexualisme par tout autre moyen, notamment le fait de se présenter publiquement comme appartenant au sexe revendiqué ou d’avoir déjà changé son prénom.

Le dialogue des juges permet ainsi la création d'un standard européen libéral dans le domaine des droits et libertés des personnes transsexuelles, standard dont on ne rappellera jamais assez qu'il ne s'applique qu'aux personnes majeures, ayant suffisamment de maturité pour assumer pleinement le genre auquel elles veulent être rattachées. On assiste ainsi à une normalisation qui leur permet de mener une vie privée conforme à leur identité. De manière plus générale, se développe ainsi une approche psychologique et non plus uniquement médicale de la transsexualité. L'idée générale est qu'une personne qui se sent prisonnière du genre assigné à sa naissance a le droit de s'en délivrer et de vivre dans un corps où elle se sent bien. 

 

L'identité de genre  : Chapitre 8, section 1 § 2  du manuel de libertés publiques sur internet