Asile : les femmes afghanes comme "groupe social"

La Commission nationale du droit d'asile (CNDA), réunie en Grande Formation, a rendu le 11 juillet 2024 une décision Mme O., permettant aux femmes persécutées dans leur pays d'origine pour des motifs d'obscurantisme religieux d'obtenir un peu plus facilement l'asile dans notre pays. Après avoir examiné attentivement leur statut d'infériorité et de discrimination en Afghanistan, la Cour juge que les femmes, en tant que telles, constituent un "groupe social" susceptible d'être protégé par l'octroi du statut de réfugiées.

L'asile sollicité par Mme O, accompagnée de ses trois enfants, est l'asile conventionnel, reposant sur la convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole signé à New York le 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés. Au sens de cette convention, le terme   « réfugié » « s’applique à toute personne (…) qui (…) craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ». Le statut de réfugié est alors accordé, sur le fondement direct de la Convention de Genève, à une personne menacée de persécutions.

 

Le "groupe social"

 

La décision du 11 juillet 2024 est la première application par la CNDA d'une jurisprudence européenne. Dans un arrêt du 11 juin 2024 K. L. c. Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) s'était déjà penchée sur cette qualification de "groupe social", appliquée aux femmes.

La directive du 13 décembre 2011 constatait déjà la nécessité "d'adopter une nouvelle définition commune du motif de persécution que constitue "l'appartenance à un certain groupe social". Et, elle ajoutait qu'il convenait de prendre en considération "les questions liées au genre du demandeur (...)".

 

Chappatte. L'Hebdo de Lausanne. 17 octobre 1996

 

La jurisprudence européenne

La CJUE, dans l'affaire du 11 juin 2024, était saisie d'une question préjudicielle posée par la justice néerlandaise. Elle était saisie du cas de deux soeurs, de nationalité irakienne, nées en 2003 et 2005, arrivées aux Pays-Bas en 2015, et y séjournant depuis cette date sans interruption. Elles demandent l'octroi de la qualité de réfugié, au motif qu'elles sont désormais totalement occidentalisées et qu'elles redoutent d'être persécutées si elles rentrent en Irak. Elles invoquent donc une identité de genre construite aux Pays-Bas, à partir de normes et de comportements qui n'ont rien à voir avec les pratiques de leur pays d'origine. Elles soutiennent donc que leur occidentalisation les intègre dans un "groupe social" qui, en tant que tel, doit être protégé par le statut de réfugié.

La CJUE leur donne satisfaction, et précise qu'un groupe devient un "groupe social" si deux conditions cumulatives sont remplies. D'une part, les membre du groupe doivent partager au moins l'un des trois traits d'identification, qui sont une "caractéristique innée", une "histoire commune qui ne peut être modifiée", ou alors une "caractéristique ou une croyance à ce point essentielle pour l'identité ou la conscience qu'il ne devrait pas être exigé d'une personne qu'elle y renonce". D'autre part, ce groupe doit avoir son “identité propre" dans le pays d'origine "parce qu'il est perçu comme étant différent par la société environnante".

Cette formulation n'est pas d'une clarté tout-à-fait limpide, mais heureusement la CJUE va appliquer ces critères au cas des deux jeunes irakiennes. 

Elle affirme d'abord que le fait d'être de sexe féminin constitue une caractéristique innée, et suffit, partant, à satisfaire à cette condition. Elle a repris cette formulation dans un arrêt du 16 janvier 2024, Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Femmes victimes de violences domestiques). Quant à "l'histoire commune qui ne peut être modifiée", elle peut être trouvée dans le fait que ces femmes ont dû quitter leur foyer pour échapper à des persécutions, souvent à un mariage forcé. Enfin, "l'identité propre" dans le pays d'origine est caractérisée par l'adhésion à des valeurs occidentales, notamment d'attachement à l'égalité entre les femmes et les hommes, situation qui, en soi, est porteuse de menaces dans un pays attaché à la subordination des femmes. D'une manière générale, il apparaît que l'appartenance à un "groupe social" est un fait social objectif, indépendant d'une quelconque manifestation de volonté de ses membres. En s'occidentalisant, les jeunes irakiennes ont rompu avec les traditions d'une société dans laquelle elles ne peuvent plus s'intégrer et sont même menacées dans leur intégrité physique et morale.

Application par la CNDA

Dans sa décision Mme O., la CNDA reprend la jurisprudence de la CJUE, à une petite nuance près. En effet, elle se fonde essentiellement sur "la documentation publique disponible". Elle cite les rapports du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'home du 20 juin 2023 et du rapporteur spécial des Nations Unies des 1er septembre 2023 et 13 mai 2024, ainsi que la note d'orientation pour l'Afghanistan de l'agence de l'Union européenne pour l'asile. De cet ensemble, elle déduit que "les autorités afghanes ont porté atteinte, depuis leur arrivée au pouvoir le 15 août 2021, aux droits et libertés fondamentaux des femmes et des jeunes filles afghanes". Etait-il nécessaire de citer cette littérature onusienne pour finir par observer que les femmes afghanes ont été exclues du gouvernement provisoire, que toutes les institutions qui avaient été créées pour promouvoir l'identité entre les femmes et les hommes ont été supprimées, et que les Afghanes ont été privées du droit à l'éducation et que leur liberté d'aller et venir a disparu ?  

Quoi qu'il en soit, la CNDA juge que cet ensemble de normes juridiques et sociales démontre que les femmes et les jeunes filles sont désormais perçues de manière différente dans la société afghane et que les pratiques qui les visent doivent analysées comme autant de persécutions. Elles doivent donc être considérées comme un "groupe social" susceptible d'être protégé par l'octroi du statut de réfugiées.

La CNDA prend tout de même soin de préciser que ce libéralisme ne concerne pas toutes les femmes vivant dans des sociétés dans lesquelles l'égalité entre les hommes et les femmes n'est pas parfaite. Dans deux décisions du même jour, Mme F. et Mme B., elle refuse de considérer comme appartenant à un groupe social méritant protection, une Mexicaine et une Albanaise. Certes, leur situation personnelle est loin d'être parfaite. Mais le Mexique comme l'Albanie ont adhéré aux conventions internationales relatives à l'égalité des sexes et ont adopté des normes internes pour la promouvoir. Cette situation n'empêche pas les violences, mais interdit d'admettre l'existence d'un "groupe social" de femmes persécutées.

On se réjouit évidemment d'une décision qui s'analyse comme une reconnaissance des persécutions subies par les femmes afghanes, en espérant qu'elle sera bientôt étendue aux femmes iraniennes. 

Bien entendu, même si les juges européens et français décident que ces femmes peuvent obtenir l'asile, cela ne signifie pas qu'elles pourront quitter leur pays pour demander la qualité de réfugié. Nul n'ignore qu'elles sont prisonnières, contraintes de vivre dans une subordination totale aux hommes et privées des droits les plus élémentaires, notamment la liberté de circulation qui leur permettrait de partir. Elles sont aussi largement privées du soutien des mouvements féministes, notamment français, qui ont si peur d'être taxés d'islamophobie qu'ils ne se manifestent guère pour dénoncer le sort fait à ces femmes. Alors le droit d'asile comme "groupe social", même si seulement quelques femmes pourront en bénéficier, c'est déjà ça.

Affaire Delga : de l'interprétation prévisible en droit pénal.

La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), dans un arrêt Delga c. France du 9 juillet 2024, fait une application inédite du principe "nullum crimen nulla poena sine lege". Elle sanctionne comme violation de l'article 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme la condamnation pénale de la requérante, présidente de la région Occitanie Pyrénées Méditerranée pour discrimination à l'égard de la commune de Beaucaire.

L'article 7 de la Convention énonce que "Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international (...)". 

 

La condamnation pour discrimination

 

En mai 2016, le maire de Beaucaire (Front national, aujourd'hui Rassemblement national), agissant au nom de sa commune, a porté plainte contre la requérante sur le fondement des articles 225-1 et 432-7-1 du code pénal. Ces dispositions répriment la discrimination commise à l'égard d'une personne physique ou morale par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, notamment lorsque la discrimination consiste "à refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi".

La discrimination invoquée par l'élu est constituée, selon lui, par le refus de la présidente de région de signer un contrat de ville avec la commune de Beaucaire. Ces contrats de ville sont prévus par la loi de programmation pour la ville du 21 février 2014. En l'espèce, le contrat n'avait pas été signé en raison de divergences portant sur l'implantation d'un lycée. Finalement, après la citation devant le tribunal correctionnel, le contrat fut tout de même signé, mais avec une réserve portant précisément sur le refus d'implantation d'un lycée, un. nouvel établissement étant déjà prévu à Nîmes dont le bassin de population est plus important.

Quoi qu'il en soit, Carole Delga fut relaxée devant le tribunal correctionnel, puis condamnée par la Cour d'appel de Nîmes à 1000 € d'amende. Aux yeux de la Cour, la signature du contrat de ville par la présidente de région relève de la compétence liée, "sans qu'il soit prévu le moindre pouvoir d'appréciation". Le contrat de ville ayant été signé avec les 38 autres communes de la région, le juge en déduit donc que la discrimination est avérée, et qu'elle repose nécessairement sur des motifs politiques, la présidente de région témoignant ainsi son hostilité au maire de Beaucaire, en raison de son appartenance au Rassemblement national. Le pourvoi en cassation de Carole Delga fut rejeté.

 

 La diligence de Beaucaire. Lettres de mon moulin. Alphonse Daudet

Illustration de Raymond Peynet

Le principe de prévisibilité

 

Devant la CEDH, la requérante se place sur le fondement de l'article 7. Celui-ci n'a pas pour seul objet de rappeler le principe de non-rétroactivité de la loi pénale. De manière plus générale, il consacre le principe de légalité des délits et peines, et celui de l'interprétation étroite de la loi pénale. Bien entendu, le respect de ces principes laisse néanmoins une place au pouvoir d'interprétation du juge. Mais, pour la CEDH, cette interprétation doit avoir un "résultat cohérence avec la substance de l'infraction et raisonnablement prévisible". Ce principe a été acquis dès l'arrêt S.W. c. Royaume-Uni du 22 novembre 1995. Dans l'affaire Pessino c. France de 2006, la CEDH sanctionne ainsi pour violation de l'article 6 la condamnation du requérant qui avait poursuivi des travaux de construction malgré un sursis à exécution d'un permis de construire. Il n'était pas certain, en l'espèce, que cet acte était constitutif d'une infraction pénale, au moment où il a été commis. L'objet d'une telle jurisprudence est évidemment d'empêcher une condamnation arbitraire.

Dans l'affaire Delga, la question posée est celle d'une interprétation de la loi pénale, interprétation large mais qui ne saurait être analysée comme un revirement. Pour savoir si la sanction par les juges internes était, ou non, prévisible, la Cour recherche si l'évolution était perceptible dans les décisions précédentes, ou si son application dans les circonstances de l'affaire cadrait avec la substance de l'infraction. Dans l'arrêt Total S.A. et Vitol S.A. c. France, du 12 octobre 2023, la CEDH reconnaît ainsi le caractère prévisible de la condamnation des sociétés requérantes pour corruption d'agents publics étrangers. Certes, ces dispositions n'avaient jamais été appliquées, mais il était clair que les juges internes allaient tout simplement rechercher si les éléments constitutifs du délit étaient réunis. La condamnation était dès lors parfaitement prévisible.

 

Prévisibilité et interprétation étroite de la loi pénale

En l'espèce, la requérante conteste la prévisibilité de sa condamnation, en raison d'une interprétation extensive des dispositions du code pénal sur le délit de discrimination par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public. Les juges internes ont en effet estimé que le refus litigieux de signer le contrat de ville, revenait, de la part de la région, à refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi. La CEDH constate qu'il s'agit là d'une interprétation inédite de ces dispositions, ce qui, en soi, n'a rien d'illicite. 

En revanche, cette interprétation n'était pas prévisible, car la notion de "droit accordé par la loi" était clairement plus étroite. Les travaux préparatoires à la loi de 2014 montrent ainsi que la proposition d'imposer à la région la signature des contrats de ville a été envisagée tant devant l'Assemblée nationale que devant le Sénat. Mais elle a été écartée au nom du principe d'autonomie des collectivités locales. La contractualisation de la politique de la ville est envisagée comme une incitation, pas comme une obligation. Par ailleurs, la circulaire du Premier ministre sur ces contrats de ville exclut formellement toute compétence liée des régions. Elle prévoit au contraire des statistiques sur le nombre de contrat signés, et donc sur le nombre de contrats non signés. Le tribunal administratif, saisi par la ville de Beaucaire dans le but d'annuler le refus de signature a d'ailleurs affirmé qu'un tel contrat "n'emporte par lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu'il prévoit".

Par là même, l'interprétation du juge pénal affirmant que la région avait compétence liée, emporte un manquement à l'article 7 de la convention européenne. L'application de ces dispositions à la requérante n'était pas raisonnablement prévisible.

Cette sanction de l'interprétation imprévisible en matière pénale est évidemment une bonne nouvelle pour la sécurité juridique des personnes. Il s'agit en fait de la mise en oeuvre du principe de clarté et de lisibilité de la loi. Entre le revirement et l'interprétation imprévisible, la frontière peut certainement être délicate. Mais précisément, elle était claire en l'espèce, et la Cour européenne rappelle ainsi que la distinction entre le licite et l'illicite doit d'abord être claire pour le citoyen. Si la peine pénale était perçue comme une sorte de loterie, la confiance dans la justice pourrait être profondément affectée.

Les magistrats aussi ont droit au silence.

Au moment où la campagne électorale se voit imposer le silence, à la veille du second tour des élections législatives, le moment semble opportun pour évoquer le nouvel élargissement du droit au silence issu de la décision du Conseil constitutionnel M. Hervé A., rendue le 26 juin 2024.

Le Conseil déclare non conformes à la constitution les articles 52 et 56 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant statut de la magistrature. Ces dispositions organisent en effet la procédure disciplinaire applicable aux magistrats mais ne mentionnent pas expressément la notification de leur droit de garder le silence. Il ne leur est notifié ni par le rapporteur dans le cadre de l'enquête, ni lors de leur comparution devant le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) statuant en formation disciplinaire.

Le Conseil constitutionnel censure ces dispositions pour violation de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui garantit le respect des droits de la défense.

 

Un changement de circonstances de droit

 

Le Conseil s'était pourtant déjà prononcé sur ces dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958, dans ses décisions du 9 juillet 1970 et du 19 juillet 2010. A chaque fois, il les avait déclarées conformes à la constitution. En principe, le Conseil ne devrait donc pas se prononcer une nouvelle fois sur des dispositions qu'il a déjà déclarées conformes. Mais il existe une dérogation à cette règle, en cas de changement de circonstances de fait ou de droit.

Dans le cas présent, il s'agit d'un changement de circonstances de droit. Dans sa décision Renaud N. du  8 décembre 2023, le Conseil a en effet affirme que l’article 9 de la Déclaration de 1789 exige que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur des manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé de son droit de se taire. Une telle décision sème donc le doute sur la constitutionnalité de dispositions qui ne prévoient aucune notification au magistrat de son droit au silence.

Cette décision Renaud N., intervenue à propos du régime disciplinaire des notaires, rappelle "le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire". Et elle ajoute que "ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition". 

 

 Calvin & Hobbes. Bill Watterson

 

Apparition en matière pénale

 

Le droit au silence s'est introduit dans le droit positif par la procédure pénale, et plus spécialement dans le droit de la garde à vue. Le Conseil constitutionnel le premier, dans sa décision Daniel W., QPC du 30 juillet 2010, affirme qu’il fait partie des droits de la défense dont est titulaire toute personne gardée à vue. Parce qu’elle ne prévoit pas le droit au silence du gardé à vue, la CEDH condamne ensuite la France dans son arrêt du 14 octobre 2010 Brusco c. France pour violation du droit au procès équitable. La loi du 14 avril 2011 tire les conséquences de ces jurisprudences et introduit dans la garde à vue« le droit, lors des auditions (…), de faire des déclarations, de répondre aux questions posées ou de se taire ».

Le droit au silence a été élargi à l’ensemble de la procédure pénale avec la directive européenne du 22 mai 2012, transposée par la loi du 27 mai 2014. Dans une décision du 25 avril 2017, la Cour de cassation sanctionne ainsi de nullité les aveux faits dans la voiture qui ramenait le suspect d’une perquisition, avant la première audition, car précisément il n’avait pu user de son droit au silence. Dans un arrêt du 24 février 2021, elle l’étend à toutes les débats sur la détention provisoire, et le Conseil constitutionnel, par une QPC du 18 juin 2021 Al Hassane S., l’élargit à tout le contentieux de la mise en liberté. Devant les juridictions de jugement, il doit être notifié avant le commencement des débats, principe rappelé par une décision rendue le 16 octobre 2019 par la Chambre criminelle. Enfin, le Conseil constitutionnel, dans deux décisions QPC du 30 septembre 202, l’impose à toutes les audiences devant le juge de la liberté et de la détention (JLD).

Le droit au silence s'est ainsi imposé pas à pas en matière pénale. Cela ne signifie pas qu'il ne soit pas contesté. Si certains avocats ont tendance à conseiller à tous leurs clients de l'invoquer durant la garde à vue, jusqu'à ce qu'ils aient pu avoir accès au dossier, les magistrats et les policiers considèrent souvent que le droit au silence est plutôt défavorable à la personne mise en cause. Il ne lui permet pas, en effet, d'exercer totalement sa défense, en invoquant notamment les éléments à décharge.

 

Un principe général de droit processuel

 

En dépit de ces réserves, le droit au silence s'est encore étendu, jusqu'à devenir un principe général de droit processuel. La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 8 décembre 2023 élargit en effet la notification du droit de se taire à " toute sanction ayant le caractère d’une punition". Applicable au régime disciplinaire des notaires, il était évident qu'elle serait aussi imposée à celui des magistrats.

Cette évolution a toutefois été obtenue de haute lutte. Dans un arrêt du 23 juin 2023, le Conseil d'État avait en effet affirmé, sans trop de motivation, que le droit au silence "avait seulement vocation à s'appliquer dans le cadre d'une procédure pénale". Il refusait alors de transmettre au Conseil une nouvelle QPC portant sur la procédure disciplinaire, jugeant que la question était dépourvue de caractère sérieux. A l'époque, l'affaire portait précisément sur la procédure disciplinaire visant les magistrats devant le Conseil supérieur de la magistrature.  

Heureusement, le changement de circonstances de droit provoqué par la décision du Conseil constitutionnel rendue le 8 décembre 2023 a contraint le Conseil d'État à faire évoluer sa jurisprudence, un peu contre son gré. La QPC du 26 juin 2024 est donc le résultat d'un arrêt de renvoi rendu par le Conseil d'État le 19 avril 2024.

L'évolution semble ainsi achevée vers la reconnaissance du droit au silence comme un principe fondamental applicable à l'ensemble du droit processuel, pénal et disciplinaire. Sa notification à l'intéressé est évidemment indissociable du caractère fondamental de ce droit. On peut tout de même espérer qu'un jour ou l'autre un bilan sera fait de ce droit nouveau, d'importation américaine. Son exercice écarte-t-il de manière mesurable le risque de condamnation pénale ou disciplinaire ? Renforce-t-il le rôle de l'avocat dans une procédure où la personne mise en cause, par son silence, ne peut faire valoir les éléments à décharge ? Beaucoup d'autres questions mériteraient d'être posées, et une véritable enquête sur le droit au silence serait certainement souhaitable. En espérant que l'on ne fera pas taire les enquêteurs..

Le droit au silence : Manuel de Libertés publiques version E-Book et version papier, chapitre 4, section 2 § 1 B

Le Président chef des armées, désarmé, incertain.

Au moment où la campagne des élections législatives entre dans une phase particulièrement sensible, on commence à se demander ce que serait une cohabitation. S'il est vrai que la dernière expérience dans ce domaine remonte à 1997, il s'agissait alors d'une cohabitation entre le Président de la République Jacques Chirac et le Premier ministre Lionel Jospin. Elle s'est finalement bien passée, marquée par un retour au texte constitutionnel, et par une pratique relativement pacifiée en matière de politique extérieure et de défense. Aujourd'hui, l'hypothèse d'une cohabitation entre le Président de la République Emmanuel Macron et l'éventuel Premier ministre Jordan Bardella laisse entrevoir une cohabitation plus rugueuse, d'autant que les relations internationales sont marquées par un regain de conflictualité, notamment en Ukraine et à Gaza.

Dans ce contexte, Marine Le Pen a déclaré, le 26 juin 2024, au Télégramme : « Chef des armées, pour le Président, c’est un titre honorifique puisque c’est le Premier ministre qui tient les cordons de la bourse. (...) Sur l'Ukraine, le Président ne pourra pas envoyer de troupes ». La formulation n'est pas des plus adroites. Elle semble ignorer que la formule "Chef des armées" n'a rien d'honorifique, mais figure dans l'article 15 de la Constitution : "Le Président est le Chef des armées". Ces dispositions ne permettent cependant pas au Président de cohabitation de faire ce qu'il veut en matière de projection de troupes à l'étranger.

Les proches du Président interviennent alors en rangs serrés pour sauver le soldat Macron, et le présenter comme Commander in Chief. Ils développent deux séries d'arguments. Les uns reprennent la notion de domaine réservé, les autres imaginent une coutume constitutionnelle surgie de nulle part. 

 

Le domaine réservé

 

Au risque de décevoir, on ne peut qu'observer que le domaine réservé n'existe pas. Certes, il existe des pouvoirs propres, ceux que le Président exerce sans contreseing du Premier ministre, comme par exemple le droit de dissolution...Mais le domaine réservé ne figure pas dans la constitution, et on attribue la paternité de cette notion à Jacques Chaban-Delmas. En 1959, il désignait comme "domaine réservé" certains secteurs de la politique nationale, notamment la défense et la politique extérieure. A l'époque, la cohabitation n'était même pas une hypothèse, et le Président de la République était le Général de Gaulle, auquel personne n'aurait osé contester le contrôle qu'il exerçait sur ces questions. Peu à peu, la notion de domaine réservé a toutefois évolué, au rythme de la succession des présidents, pour désigner tout domaine dans lequel le Chef de l'État s'investit particulièrement. Qu'il s'agisse de la politique extérieure pour le Général de Gaulle ou de l'urbanisme pour François Mitterrand, le domaine réservé devenait une notion à géométrie variable.

Le seul domaine dans lequel on peut défendre l'idée d'un Président puissant en matière militaire s'appuient est évidemment la dissuasion nucléaire. En l'état actuel du droit, c'est lui qui donne l'ordre d'engagement, et il appartient au chef d'état-major des armées de "faire exécuter les opérations nécessaires à la mise en œuvre des forces nucléaires". Le Premier ministre n'est toutefois pas absent de la procédure, puisqu'il "prend les mesures générales d'application", en exécution des mesures décidées en Conseil de défense. Le Président prend donc la décision, mais son exécution repose largement sur l'intervention d'autres acteurs.

En tout état de cause, il est faux de déduire du pouvoir du Président en matière de dissuasion une compétence générale et exclusive dans tout le domaine de la défense. La constitution affirme tout autre chose. Sur ce point, la notion de "domaine partagé" employée par Edouard Balladur correspond bien davantage à la réalité juridique.

Calvin & Hobbes. Bill Watterson

La constitution, toute la constitution, rien que la constitution

 

Le texte constitutionnel énonce, dans son article 5, que le Président de la République est "garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités". Certes, mais ce rôle s'inscrit clairement dans la fonction arbitrale dévolue au Président par ce même article 5 : "Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État". Ces dispositions sont des principes généraux qui définissent un rôle, mais les compétences, et leur partage, sont ensuite déclinées dans la constitution. Selon la formule de Michel Debré, "le Président n'a pas d'autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir".

Une observation identique peut être faite à propos de l'article 15 de la Constitution de 1958, aux termes duquel « Le Président de la République est le chef des armées ». Sans doute, mais ces dispositions permettent surtout de fonder la compétence du Président en matière nucléaire, ainsi que la présidence du conseil de défense et de sécurité nationale et de ses formations spécialisées comme le conseil national du renseignement. Encore doit-on observer que dans ces fonctions, le président peut "se faire suppléer par le Premier ministre". Le "chef des armées" n'a donc rien à voir avec le "Commander in Chief" américain.

La constitution confère en effet au Premier ministre une fonction essentielle en matière de défense.  Dans son article 20, elle affirme que "le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation". Il dispose de l'administration et de la force armée". Elle ajoute, dans l'article 21, alinéa 2, que "Le Premier ministre (...) est responsable de la défense nationale", ce qui lui permet de "nommer aux emplois civils et militaires". Le texte constitutionnel évoque donc clairement un pouvoir partagé, et non pas une compétence exclusive du Président.

 

L'envoi de troupes à l'étranger

L'envoi de troupes à l'étranger constitue sans doute le meilleur exemple de cette compétence gouvernementale. A ce propos, les défenseurs de l'exclusivité du pouvoir présidentiel se livrent actuellement à un étrange tour de passe-passe, qui consiste à oublier l'article 35 alinéa 2 de la constitution, issu de la révision de 2008. Celui-ci est pourtant parfaitement clair :"Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote". La constitution donne clairement compétence au gouvernement, et non pas au président, pour envoyer des troupes à l'étranger. Il est d'ailleurs précisé que lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, c'est encore le gouvernement qui soumet cette prolongation à l'autorisation du parlement. 

On ne voit pas quelle interprétation permettrait d'affirmer la compétence du Président de la République, alors que la constitution donne expressément compétence au gouvernement, et donc au Premier ministre. Le Conseil constitutionnel confirme cette analyse dans sa décision rendue sur question prioritaire de constitutionnalité du 28 novembre 2014. A l'occasion d'une déclaration d'inconstitutionnalité de dispositions interdisant aux militaires d'active d'exercer un mandat électif dans une collectivité territoriale, le Conseil déclare "qu'en application de ces dispositions (les articles 20 et 21), sans préjudice de celles de l'article 35 de la Constitution, le Gouvernement décide, sous l'autorité du Président de la République, de l'emploi de la force armée ; que l'exercice de mandats électoraux ou fonctions électives par des militaires en activité ne saurait porter atteinte à cette nécessaire libre disposition de la force armée". La "libre disposition de la force armée" est bel et bien une compétence gouvernementale.

Dans un article récent, publié par le Club des Juristes, un auteur affirme que l'article 35 de la Constitution, celui qui fait du Président le "chef des armées" énonce une norme coutumière, valide aussi bien en droit interne qu'en droit international public.  On l'a compris, il s'agit, avant tout, d'affirmer qu'il ne s'agit pas d'une disposition "honorifique". Certes, mais il n'est pas utile d'inventer une coutume constitutionnelle quand la constitution prévoit déjà un dispositif cohérent, parfaitement applicable en cohabitation.

La cohabitation, on le sait, conduit à appliquer la constitution dans toute sa rigueur. Personne n'ignore que, hors cohabitation, la décision d'envoyer des troupes à l'étranger est souvent attribuée au Président de la République. Celui-ci s'en attribue la compétence, ou le mérite, et le Premier ministre n'ose guère protester. C'est ainsi que Nicolas Sarkozy a décidé l'envoi de troupes en Libye et en Côte d'Ivoire, à une époque où il présentait le Premier ministre François Fillon comme "le premier de ses collaborateurs". De même l'Opération Serval en 2013, renommée Barkhane en 2014, a été officiellement décidée par le Président François Hollande, sans que le Premier ministre y voie un inconvénient.

Certes, mais en cohabitation, on revient à la constitution. En 1999, le Premier ministre Lionel Jospin s'est ainsi opposé à l'envoi de troupes en Côte d'Ivoire après le coup d'État contre Henri Konan Bédié. L'un voulait aller secourir un régime ami, l'autre voyait dans cette intervention une ingérence caractéristique de la Françafrique.

Certes, Marine Le Pen se trompe en affirmant que le rôle du Président est purement "honorifique". En revanche, elle a raison de considérer qu'un éventuel Premier ministre du Rassemblement National pourrait parfaitement s'opposer à l'envoi de troupes en Ukraine. D'une manière générale, on ne peut que déplorer un dévoiement du débat politique, qui conduit certains à ignorer la constitution, ou à en donner une interprétation qui relève davantage de la poésie que du droit constitutionnel.

 

 

LR, le petit parti qui est parti du petit écran.

Dans une ordonnance de référé du 25 juin 2024, le Conseil d'État refuse de suspendre la décision de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) écartant une demande de mise en demeure visant TF1. Les Républicains lui demandaient en effet de contraindre la chaîne à inviter un représentant de ce parti au débat électoral diffusé dans la soirée du 25 juin. Celui-ci n'a finalement réuni que messieurs Gabriel Attal (Renaissance), Jordan Bardella (RN) et Manuel Bompard (LFI). M. Bellamy, membre des Républicains, a dû, quant à lui, se contenter d'une participation de sept minutes au journal télévisé du 27 juin.

 

L'objectif constitutionnel de pluralisme

 

Le pluralisme est défini comme un « objectif à valeur constitutionnelle » depuis la décision du Conseil constitutionnel rendue 11 octobre 1984. Initié en matière de presse, le pluralisme est ensuite étendu aux médias audiovisuels par la décision du 18 septembre 1986 qui précise qu’il « constitue une des conditions de la démocratie ».

Aujourd'hui, le pluralisme est divisé en deux branches bien distinctes. Le pluralisme externe suppose la présence sur le marché d’une offre suffisamment large pour refléter tous les courants d’opinions. Cette exigence se traduit par des aides à la presse et un dispositif anti-concentrations d'ailleurs bien peu appliqué.  

 

 La grenouille qui veut se faire aussi grosse que le boeuf

Fables choisies de Monsieur de La Fontaine. 1688

Gravure de Claude Barbin et Denys Thierry

 

Le pluralisme interne

 

En l'espèce, LR invoque le pluralisme interne qui impose un véritable droit à l’expression des courants minoritaires. La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) affirme ainsi, dans son célèbre arrêt Handyside de 1976, que le droit d’exposer une opinion minoritaire est une composante essentielle de la société démocratique, qui repose elle-même sur « le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture". Plus récemment, un arrêt du 5 avril 2022 NIT SRL c. République de Moldavie, estime que les autorités publiques peuvent révoquer l’autorisation d’émettre donnée à une chaîne de télévision, lorsque ses responsables écartent l’expression de toute opinion minoritaire. 

La question du temps de parole des courants minoritaires prend une acuité particulière en période électorale. Sur le fondement de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986, il appartient à l'Arcom d'assurer le respect du pluralisme durant les campagnes électorales. Le texte essentiel pour les élections législatives est donc la délibération de l'Arcom (à l'époque conseil supérieur de l'audiovisuel) du 4 janvier 2011. Elle a été complétée par une recommandation particulière du 10 juin 2024 qui tient compte de la brièveté de la campagne, ne comportant finalement que la seule campagne officielle.

Selon ce texte de 2024, dans le cas où un débat "dépasse le cadre d'une seule circonscription législative" (...) les éditeurs veillent à ce que les partis et groupements politiques présentant des candidats et leurs soutiens bénéficient d'une présentation et d'un accès équitables à l'antenne". Le critère fondamental de présence à l'antenne est donc l'équité, et non pas l'égalité des candidats ou des partis. Le système est bien connu, car c'est celui qui a été mis en oeuvre par la loi organique du 25 avril 2016, dans le cas des élections présidentielles.

On peut éprouver quelque difficulté à comprendre ce que signifie un traitement "équitable" des candidats à une élection législative, s'il ne s'agit pas d'une égalité stricte dans la présence médiatique. L'Arcom précise donc qu'elle est appréciée "en fonction des résultats obtenus lors de la dernière élection des députés à l'Assemblée nationale et aux plus récentes élections par les candidats ou par les partis et groupements politiques qui les soutiennent et en fonction des indications de sondages d'opinion". A cela s'ajoute la participation du candidat "à l'animation du débat électoral".

La présence médiatique est donc largement appréciée au regard des sondages et des résultats électoraux. Evidemment, ce n'est pas très bon pour L.R. Le juge des référés ne manque pas de rappeler qu'aux élections législatives de 2022, ses candidats ont obtenu 10, 4 % des suffrages au premier tour. Aux présidentielles, la candidate LR, Valérie Pécresse, a recueilli moins de 5 % des voix. Enfin, aux dernières élections européennes, deux semaines avant le référé, M. Bellamy a obtenu 7, 25 % des suffrages. Ces résultats sont évidemment bien éloignés de ceux obtenus par le RN, LFI et Renaissance, les trois mouvements invités au débat.

L'équité inéquitable ?

 

Cette inégalité entre les candidats a déjà été admise par Conseil d’État, qui, dans une ordonnance de référé du 4 avril 2019, tolère que les représentants des « petites listes » aux élections européennes n’aient pas été invités à un débat électoral organisé par France Télévision. Il serait tout de même intéressant qu'un recours aboutisse un jour devant les juges européens. En effet, dans un arrêt Associazone Polictica Nazionale Lista Marco Pannella c. Italie du 31 août 2021, la CEDH a sanctionné pour atteinte au pluralisme la pratique de la télévision publique italienne qui écartait des débats télévisés les Radicaux italiens. Certes, il s'agit d'une télévision publique, et l'égalité devant le service public est une exigence qui ne concerne pas TF1, chaîne purement privée. Mais il n'en demeure pas moins que les règles en vigueur doivent être appréciées au regard du principe du pluralisme. 

Les déboires de L.R. peuvent évidemment faire sourire. On peut y voir un petit parti qui veut se faire aussi gros que les grands mouvements. On peut y déceler aussi un brin de nostalgie de ses dirigeants pour le grand parti qu'ils ont été. Mais le problème de fond demeure inchangé, qu'il s'agisse de LR ou de tout autre mouvement à l'audience relativement modeste. En effet, un petit parti qui perd sa visibilité médiatique n'a pas beaucoup de chances de grandir. Il se trouve placé dans une sorte de dynamique de la marginalisation pendant que l'antenne est monopolisée par ceux qui ont davantage d'audience.  Cette vision de l'équité est-elle équitable ? On peut au moins se poser la question.

 

 

Les contentieux de la dissolution.

La dissolution de l'Assemblée nationale, décidée par le Président de la République à la suite des élections européennes suscite un double contentieux. Dans un premier temps, une dizaine de recours ont été déposés contre le décret du 9 juin 2024 portant convocation des électeurs pour l’élection des députés à l’Assemblée nationale. Ces requêtes ont été rejetées par le Conseil constitutionnel dans une décision du 20 juin 2024. Ensuite, le décret de dissolution lui-même, daté du 9 juin 2024, a lui-même été déféré au Conseil qui, sur ce point, n'a pas encore statué, mais les chances de succès sont extrêmement modestes.

 

Les recours contre le décret de convocation des électeurs

Aux termes de l'article 59 de la constitution, "le Conseil constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs". Le plus souvent, le contentieux se déroule a posteriori, lorsqu'un candidat malheureux conteste l'élection de son concurrent dans la circonscription. Mais le Conseil, dans une décision du 7 juin 2012, se déclare compétent pour juger d'un recours mettant en cause la régularité d’élections à venir. Encore est-il nécessaire que l'irrecevabilité éventuelle qui pourrait être opposée à ces requêtes risque de compromettre gravement l'efficacité de son contrôle, de vicier le déroulement des opérations électorales ou de porter atteinte au  fonctionnement normal des pouvoirs publics. Dans le cas présent, le Conseil affirme, sans beaucoup de précision, que "ces conditions sont remplies". On peut penser en effet, qu'une convocation irrégulière des électeurs pourrait vicier le déroulement des opérations électorales.

Au fond, les requérants se fondent sur les délais entre la dissolution et la convocation des électeurs. L'article 12 de la Constitution énonce : "Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution". En l'espèce, le Président de la République a choisi la voie la plus courte. Le décret du 9 juin fixe les élections au 30 juin, soit exactement 20 jours après la dissolution. Sur ce point, le Conseil fait observer que le décret de dissolution est entré en vigueur dès sa publication au Journal officiel et que les élections peuvent donc intervenir le 20e jour après la dissolution. Il calcule donc en jours calendaires et non en jours francs, ce qui d'ailleurs n'était pas nécessairement acquis. On imagine mal toutefois, le Conseil rendant impossible la tenue des élections, pour un motif quelque peu futile.

Le Conseil écarte ainsi le moyen reposant sur l'incompatibilité de ce délai avec l'article L 157 du code électoral, selon lequel "les déclarations de candidatures doivent être déposées, en double exemplaire, à la préfecture au plus tard à 18 heures le quatrième vendredi précédant le jour du scrutin". Il écarte en même temps le moyen fondé sur l'incompatibilité du décret avec les délais dans lesquels le tribunal administratif peut être appelé à se prononcer sur les candidatures, délais prévus aux articles L 159 et L 160 du code électoral. Dans tous les cas, il est évident que l'article 12 de la Constitution est supérieur aux dispositions législatives du code électoral. Le délai de 20 jours pour organiser les élections, délai autorisé par la Constitution, s'impose donc. Une application des délais du code électoral reviendrait, en effet, à vider de son contenu la norme constitutionnelle.

D'une manière générale, le Conseil écarte différents moyens fondés sur l'idée que la brièveté de la campagne porterait atteinte à la sincérité du scrutin. Ceux de La France Insoumise contestent ainsi le gel des listes électorales qui, selon eux, entraverait l'exercice du droit de suffrage. Le Conseil répond logiquement que ce gel est indispensable pour l'organisation concrète du scrutin, et que pourront voter les électeurs ayant atteint l'âge de dix-huit ans ou acquis la nationalité française plus de dix jours avant la consultation électorale. Les conséquences de ce gel sont donc très modestes.

Il suffit d'une dissolution. Les Goguettes. 22 juin 2024

Les recours contre le décret de dissolution

Le Conseil ne s'est pas encore prononcé sur ces requêtes dirigées directement contre le décret de dissolution du 9 juin, mais, avouons-le, elles n'ont que fort peu de chances de prospérer.

Le Conseil s'est déjà prononcé à deux reprises sur des décrets de dissolution, et, à chaque fois, il s'est déclaré incompétent. Dans sa décision du 4 juin 1988 Minvielle de Guilhem de la Taillade, comme dans celle du 10 juillet 1997 M. Abraham, il déclare  qu’"aucune disposition de la Constitution ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour statuer sur la requête susvisée".

On ne voit par pour quel motif le Conseil constitutionnel modifierait une jurisprudence qui, sans la nommer, reste totalement inspirée par la théorie des actes de gouvernement. Certes, les actes de gouvernement, donc insusceptibles de recours, ont vu leur champ d'application se réduire depuis le XIXe siècle, époque où le Conseil d'État s'estimait incompétent pour apprécier toute décision dont le gouvernement estimait qu'elle touchait une "question politique". Aujourd'hui ne subsistent de l'acte de gouvernement que les décisions non détachables des relations internationales et celles qui concernent "les rapports entre les pouvoirs publics".

Précisément, dans un arrêt Allain du 20 février 1989, le Conseil d'État affirme clairement qu'il ne lui appartient pas "de se prononcer sur la légalité des actes relatifs aux rapports entre le Président de la République et l'Assemblée Nationale". Il se déclare donc incompétent pour connaître d'un recours dirigé contre un décret de dissolution. Certes, le Conseil constitutionnel, statuant en matière électorale,  n'est pas le Conseil d'État. Il n'en demeure pas moins qu'il semble s'être approprié la théorie de l'acte de gouvernement.

L'irrecevabilité semble évident, mais elle pose néanmoins problème, car le décret de dissolution n'est finalement soumis à aucun contrôle. C'est fâcheux si l'on considère que l'article 12 de la Constitution affirme certes le pouvoir discrétionnaire du Président de la République pour prononcer la dissolution, mais encadre cette décision d'une procédure consultative obligatoire.

Ainsi est-il précisé que le décret de dissolution ne peut intervenir qu'"après consultation du Premier ministre et des Présidents des Assemblées". Or, dans l'état actuel du droit, aucun contrôle ne peut être exercé sur le respect de cette procédure consultative. Il ne s'agit évidemment que d'inscrétions de journalistes, mais on a appris que l'ancienne présidente de l'Assemblée nationale a dû demander au Président que cette consultation se déroule à huis-clos. De même a-t-il été mentionné que Gabriel Attal, Premier ministre, n'avait guère été consulté, à moins qu'il l'ait été tardivement. Il semble en effet que le journaliste de CNews Pascal Praud ait été informé de la dissolution, avant le Premier ministre.

Ragots, indiscrétions ? Peut-être, mais le problème ne disparaît pour autant. La procédure ne fait l'objet d'aucun contrôle contentieux. Bien entendu, dans une dissolution, le contrôle appartient d'abord au corps électoral. Et s'il n'est pas très intéressé par le respect des procédures, il se prononcera au moins sur le respect des promesses électorales.