Subvention à SOS Méditerranée : le cadre juridique.

Dans trois arrêts du 13 mai 2024, le Conseil d'État affirme qu'une collectivité locale peut accorder une subvention à une association internationale humanitaire, à la condition toutefois que cette aide soit exclusivement destinée au financement de cette action humanitaire. 

L'association SOS Méditerranée France se donne pour objectif d'affréter des navires chargés de secourir des migrants en Méditerranée. Son rôle humanitaire ne fait guère de doute et son navire l'Ocean Viking, a secouru de nombreux passagers entassés sur des embarcations précaires, les sauvant parfois d'une mort certaine. Sans doute, mais le sujet demeure très sensible, et certains ne manquent pas d'observer que ces navires humanitaires apportent aussi une aide aux migrations irrégulières, et donc une aide aux passeurs. Ils conduisent en effet les migrants dans les ports européens, précisément là où ils désiraient se rendre. Leur activité a ainsi suscité des tensions au sein de l'Union européenne, notamment l'irritation des autorités italiennes qui accusent ces groupements d'apporter une aide à l'entrée irrégulière sur leur territoire.

Le débat n'a pas manqué de rebondir lorsque le Conseil de Paris, a décidé d'accorder une subvention de 100 000 € à SOS Méditerranée France. Des décisions similaires ont été prises par la ville de Montpellier et le département de l'Hérault, ce qui explique que trois arrêts aient été rendus. Leur lecture montre que le juge administratif a entendu poser un cadre juridique clair à l'octroi de ce type de subvention. 

 

De la politique étrangères aux engagements internationaux de la France 

On se souvient que dans une décision du 3 mars 2022 M. A. B., la Cour administrative d'appel de Paris (CAA Paris) avait annulé la subvention ainsi que le jugement du tribunal administratif de Paris qui affirmait sa légalité. A l'époque, la CAA estimait que la subvention à SOS Méditerranée France n'avait pas un objet exclusivement humanitaire. En accordant cette subvention, affirmait-elle, "le Conseil de Paris doit être regardé comme "ayant entendu prendre parti et interférer dans des matières relevant de la politique étrangère de la France et de la compétence des institutions de l’Union européenne, ainsi que dans des différends, de nature politique, entre Etats membres ». L'analyse repose sur l'idée qu'une collectivité locale peut avoir une activité humanitaire au plan international, mais qu'elle ne saurait emporter une ingérence dans la politique extérieure française. Aux yeux de la CAA, l'ingérence était démontrée par les réactions italiennes.

La position de la CAA n'était pas sans précédent. Par un jugement du 29 mai 2019, le tribunal administratif de Cergy Pontoise avait ainsi annulé une délibération de la ville d'Arnouville annonçant une Charte d'amitié avec une collectivité locale du Haut-Karabagh. Pour le juge, ce document, dont la nature juridique était loin d'être claire, portait "sur une affaire relative à la politique internationale de la France et à son intervention dans un conflit de portée internationale, compétence qui relève exclusivement de l’Etat, en vertu de l’article 52 de la Constitution". 

Le Conseil d'État écarte finalement une analyse qui reposait sur la recherche d'une sorte de frontière entre l'action humanitaire et la politique extérieure de la France, analyse évidemment délicate. Il préfère revenir au texte de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : "Dans le respect des engagements internationaux de la France, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent mettre en oeuvre ou soutenir toute action internationale annuelle ou pluriannuelle de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire". Les collectivités locales peuvent subventionner des associations humanitaires, mais dans le respect des engagements internationaux de la France. Cela signifie concrètement, et le Conseil d'État le précise, que ces subventions  ne doivent pas interférer avec la conduite par l’État des relations internationales et ne doivent pas conduire une collectivité territoriale à prendre parti dans un conflit de nature politique.

 

En Méditerranée. Georges Moustaki. 1971

 

L'affectation à une action de coopération humanitaire

 

En revanche, ces dispositions n'interdisent pas à une collectivité locale de financer une ONG qui prend des positions, qui participe au débat public sur tel ou tel sujet. Encore faut-il, dans ce cas, que la subvention soit précisément affectée à une action de coopération humanitaire. Autrement dit, ce financement ne doit pas être utilisé à d'autres fins que cette coopération humanitaire.  De fait, le Conseil d'État affirme la légalité de la subvention parisienne, les élus ayant pris la précaution de préciser qu'elle serait exclusivement affectée à l'affrètement d'un nouveau navire. Il en est de même de la subvention de 20 000 € accordée par le département de l'Hérault, affectée au sauvetage des personnes en détresse. En revanche, la subvention montpelliéraine de 15 000 € est annulée, car la ville "ne précise pas la destination de la subvention".

Le Conseil d'État précise que le respect de cette condition d'affectation de la subvention doit pouvoir être contrôlée par la collectivité territoriale. L'article L1115-1 du code général des collectivités territoriale énonce ainsi qu'elles peuvent, "le cas échéant, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères". Cet instrument contractuel, dans le cas de la Ville de Paris, prévoit ainsi que l'utilisation par SOS Méditerranée de la subvention à d'autres fins entraîne la restitution de tout ou partie des sommes déjà versées, et que la Ville peut effectuer des contrôles, y compris sur pièces et sur place, pour s'assurer du respect de ces obligations.

Le Conseil d'État définit ainsi un cadre juridique pour l'action extérieure humanitaire des collectivités locales. Elles peuvent donc continuer à financer des ONG, dans le respect de ces règles. On constate tout de même que les requérants, dans les trois affaires, sont des contribuables peu enthousiastes à l'idée que leurs impôts soient utilisés à des fins bien éloignées des affaires locales, au sens traditionnel du terme. Mais ces subventions figurent au budget de la collectivité et elles sont publiques. Et il y a toujours un moment où le contribuable devient un électeur.

La liberté d'association : Chapitre 12, section 2 § 1 du manuel de libertés sur Amazon

Le couvre-feu des mineurs est de retour.

Le juge des référés du Conseil d'État, dans une ordonnance du 10 mai 2024, refuse de suspendre l'exécution d'un arrêté préfectoral du 20 avril 2024 portant couvre-feu, pour une durée d'un mois, sur le territoire des communes des Abymes et de Pointe-à-Pitre. Ce couvre-feu, applicable à partir de 20 heures, concerne exclusivement les mineurs. Il est contesté par une association guadeloupéenne, Le Lakou LKP, qui voit dans cette mesure une atteinte excessive à la liberté de circulation des mineurs. Le juge des référés écarte cette demande, et ce rejet n'a vraiment rien de surprenant.

Alors que la question du couvre-feu des mineurs revient au coeur de l'actualité, le juge des référés du Conseil d'État donne ainsi aux élus locaux une sorte de mode d'emploi de cette procédure.

 

Une pratique ancienne

Les premiers couvre-feu concernant les mineurs sont apparus en 1997, à la seule initiative des élus locaux. Ils avaient alors pris au dépourvu tant les juges que le législateur. Leur encadrement juridique n'a été réalisé que de manière purement réactive, au fil d'une jurisprudence largement liée aux circonstances de fait. Quoi qu'il en soit, le Conseil constitutionnel a jugé ces couvre-feu conformes à la Constitution, dans sa décision du 14 mars 2011. Il a toutefois annulé la disposition qui punissait d'une contravention les parents des mineurs contrevenant au couvre-feu, y voyant une atteinte au principe de responsabilité personnelle en matière pénale.

 

Dans sa décision du 10 mai 2024, le juge des référés rappelle qu'une mesure de police a sa propre justification, fondée sur les nécessités de l'ordre public. Ce pouvoir de police ne saurait être restreint par les normes juridiques relatives à la sécurité des enfants. L'article 371-1 du code civil affirme ainsi que la santé, la sécurité et la moralité de l'enfant sont confiées par la loi à ses parents, qui ont à son égard droit et devoir d'éducation, mais cette disposition n'a pas pour effet d'empêcher le préfet de prendre un arrêté de couvre-feu. De même les articles 375 à 375-9 du même code, relatifs au rôle de l'autorité judiciaire pour la protection des mineurs en danger, ne donnent pas au juge une compétence exclusive, l'autorité administrative demeurant libre d'intervenir pour assurer sa sécurité au moyen de mesures de police. Enfin, l'article L. 132-8 du code de la sécurité intérieure autorise le préfet à restreindre la liberté de circulation des mineurs de moins de treize ans la nuit en cas de risque manifeste pour leur santé, leur éducation et leur moralité et pour prévenir d'éventuels troubles à l'ordre public. Mais cette autorisation ne lui interdit pas d'user de son pouvoir de police générale pour limiter la circulation des mineurs de moins de dix-huit ans. 

Le mineur se trouve ainsi au centre d'un véritable réseau normatif qui comporte aussi bien l'autorité parentale que l'assistance judiciaire, en cas de besoin, et le pouvoir de police pour assurer l'ordre public. Cela ne signifie pas qu'un mineur se voit privé de toute liberté de circulation.

 Berceuse. Une chanson douce. Henri Salvador. 1950

La liberté de circulation des mineurs

Comme leurs aînés, les mineurs jouissent de la liberté d'aller et venir, principe affirmé par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), dans un arrêt Nielsen c. Danemark du 28 novembre 1988. Certes, les mineurs peuvent voir cette liberté restreinte par leurs parents qui exercent alors leur devoir de surveillance. 

 

Le maire, quant à lui, ne peut agir que dans l'exercice de son pouvoir de police, ce qui justifie l'exercice de son contrôle maximum par le juge administratif. Dans deux ordonnances des 9 et 27 juillet 2001, rendues à propos de couvre-feu mis en place à Orléans et à Étampes, le juge des référés du Conseil d'Etat affirme ainsi que ces mesures sont "adaptées aux circonstances et ne sont pas excessives par rapport aux fins poursuivies".

Ces deux conditions mentionnées dans les décisions de 2001, sont reprises dans celle de 2024, avec une formulation à peine modifiée. 

 

 

Les risques particuliers de troubles à l'ordre public

 

 

Le juge des référés affirme d'abord que "la légalité de mesures restreignant la liberté de circulation des mineurs est subordonnée à la condition qu'elles soient justifiées par l'existence de risques particuliers de troubles à l'ordre public auxquels ces mineurs seraient exposés ou dont ils seraient les auteurs". On est très proche des "circonstances particulières" évoquées en 2001.

Il est donc indispensable que des circonstances locales particulières justifient le couvre-feu. Elles reposent le plus souvent sur le fait que le secteur est un quartier sensible, les élus invoquant alors l'existence d'un contrat local de sécurité (CLS) ou, plus simplement, d'un taux élevé de délinquance. Le juge administratif opère un contrôle approfondi sur ce point. Dans son ordonnance du 6 juin 2018, le Conseil d'Etat, intervenant cette fois dans le cas d'un recours en annulation, précise que ces risques pour l'ordre public sont appréciés à l'aune de la situation des mineurs eux-mêmes, soit qu'ils soient exposés à ces risques, soit qu'ils en soient les auteurs. A propos d'un couvre-feu ordonné par le maire de Béziers, il estime que les statistiques produites par l'élu ne mettent pas en lumière une augmentation particulière de la délinquance des mineurs dans la commune. La Cour administrative d'appel avait donc commis une erreur dans la qualification des faits en reconnaissant, dans ce cas, des circonstances locales particulières de nature à justifier un couvre-feu.

Il n'en est pas de même en Guadeloupe. Le juge des référés consacre un paragraphe entier à l'énumération de statistiques inquiétantes. Il fait état d'une augmentation de la délinquance de 18 % entre le premier trimestre 2023 et le premier trimestre 2024. Durant cette même période, les infractions à la législation sur les stupéfiants ont progressé de 59 %, les faits de port ou détention d'armes prohibées de 9 % et les atteintes aux biens de 30 %. Quant au nombre de mineurs mis en cause pour ces différentes infractions, il a grimpé de 35 % en un an. S'agissant plus particulièrement des communes de A... et des Abymes, la mise en cause des mineurs a connu une progression de 53 % à A... et de 50 % aux Abymes. Il résulte également des données chiffrées que plus de 40 % des faits de délinquance commis par des mineurs à A... et aux Abymes ont lieu entre 19h15 et 2h du matin. 

 

Le dossier du juge est donc parfaitement documenté, et les "risques particuliers de troubles à l'ordre public" sont évidemment présents.

Contrôle de proportionnalité

Il ne reste plus au juge qu'à exercer son contrôle de proportionnalité, exactement dans les conditions habituelles de son contrôle sur les mesures de police.

Dans une ordonnance du le 14 septembre 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy avait considéré comme disproportionnée une décision du maire de Colombes imposant un couvre-feu pour les mineurs dans sa ville à partir de 22 heures et jusqu'à 6 heures du matin. A l'époque, l'élu faisait état, d'une part d'une fusillade survenue en avril 2018, durant laquelle trois mineurs avaient été tués, et d'autre part d'un taux d'interpellations des mineurs particulièrement élevé. Mais le juge avait fait observer que la fusillade s'était déroulée à 20 h, et que les actes de délinquance des mineurs, à l'époque, avaient surtout lieu durant la journée. Compte tenu du fait que le couvre-feu concernait environ 30 % de la population vivant dans la commune, il avait estimé la mesure disproportionnée.

Là encore, la situation est bien différente dans l'affaire guadeloupéenne. Le juge observe que la hausse considérable de la délinquance justifie pleinement une mesure destinées à garantir l'ordre public et à lutter contre les dangers que cette hausse fait courir aux mineurs qui y sont impliqués. Il ajoute que cette mesure "ne saurait avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux politiques publiques, notamment éducatives et sociales", mais qu'elle peut néanmoins permettre une "limitation à brève échéance" de cette hausse de la délinquance. Enfin, il observe que le couvre-feu est limité dans le temps, un mois, et dans l'espace, puisqu'il ne s'applique que dans certains quartiers. Pour toutes ces raisons, la mesure de police est proportionnée à la finalité d'ordre public qu'elle poursuit.

La comparaison des décisions laisse évidemment l'impression d'une appréciation au cas par cas. Certains juges sont plus sensibles aux arguments tirés de la protection des mineurs (nombre de victimes), d'autres à la répression de la délinquance (nombre d'auteurs d'infractions). Quant aux élus, ils n'hésitent pas à mettre en oeuvre une mesure populaire auprès de leur électorat et qui présente l'avantage d'être économe des deniers publics. D'autres s'y refusent absolument, en rappelant qu'il n'a jamais été démontré qu'un couvre-feu faisait réellement baisser la délinquance.

Précisément, le juge des référés du Conseil d'État affirme, dans son ordonnance du 10 mai 2024, que l'objet d'une telle mesure peut légitimement être de faire baisser la délinquance à court terme. Certes, il est possible qu'elle baisse pendant un mois. Et ensuite ?  Sans doute pourra-t-on faire état d'une petite amélioration des statistiques, le temps d'une conférence de presse.

Sur le couvre-feu des mineurs : Chapitre 5, Section 1 § 1 C du manuel de Libertés publiques sur internet , version e-book, ou version papier.

 

Les Invités de LLC - Gérard Biard : La laïcité expliquée à la gauche.

Liberté Libertés Chéries invite régulièrement ses lecteurs à retrouver les Pères Fondateurs des libertés publiques, mais aussi ceux qui, aujourd'hui, réfléchissent sur les libertés et les crises qu'elles traversent.

Les choix des textes ou citations sont purement subjectifs, détachés de toute approche chronologique. Bien entendu, les lecteurs de Liberté Libertés Chéries sont invités à participer à cette opération de diffusion de la pensée, en faisant leurs propres suggestions de publication. Qu'ils en soient, à l'avance, remerciés.

 

Il nous a semblé indispensable d'inviter Gérard Biard, auteur d'un ouvrage de 80 pages, "La laïcité expliquée à la gauche", publié en hors série du journal Charlie-Hebdo, dont il est le rédacteur en chef depuis 2004. Son ouvrage présente de manière très didactique et concise le droit français de la laïcité, et offre une réflexion de qualité sur les attaques dont il est l'objet. En janvier 2015, le hashtag "Je suis Charlie" faisait l'unanimité. Le livre de Gérard Biard vient à point nommé en rappeler le sens.

La boîte à outil laïque

Gérard Biard

 

2024

 

 

 

 

 

La laïcité n'est pas, comme le voudraient certains, un outil pour permettre le dialogue interreligieux. Elle ne sert pas à déterminer la hauteur des clochers des églises ou des minarets des mosquées. Elle sert à dire dans quel type de société on veut vivre. C'est un principe politique, qui est inscrit à l'article premier de la Constitution, et qui est régi par une loi. Laquelle, dans son article 2, dit l'essentiel, en une phrase simple : "L'État ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte". L'État ne reconnaît aucun culte. La neutralité religieuse en France, ce n'est pas une neutralité« bienveillante» ou« inclusive» qui, à l'image de la conception anglo-saxonne de la séparation des cultes et de l'État, reconnaît toutes les religions, mais une neutralité en quelque sorte «athée», qui n'en reconnaît aucune.

Cette neutralité s'appuie sur la liberté individuelle de conscience, mais également sur l'intérêt général. La première ne devant en aucun cas contrevenir au second, car il est à la fois le socle et la finalité des lois républicaines françaises. Aujourd'hui, nous faisons face à un conflit violent, éminemment politique, entre des intérêts individuels et des intérêts collectifs. Paradoxalement, une certaine partie de la gauche s'est faite la défenseure de ces intérêts individuels, qu'elle prétend «attaqués» par la laïcité. En oubliant que c'est la laïcité, parce qu'elle a permis de marginaliser le discours religieux dans l'arène politique, qui a rendu possibles la légalisation du divorce et de l'IVG, la dépénalisation de l'homosexualité, et plus généralement le combat contre les inégalités sociales, inégalités que les religions justifient au nom d'un ordonnancement divin. 

(...)

L'assassinat de Samuel Paty puis celui de Dominique Bernard ont déclenché de la part de l'État une cascade de réactions à la mesure du choc ressenti par les institutions et l'ensemble de la société. Un certain nombre d'organismes et d'individus ont été mis en cause ou se sont retrouvés dans le collimateur des autorités. Il a été question de fermetures de lieux de culte, d'interdiction d'associations, d'expulsions de «fichés S», et, bien entendu, de mises en examen diverses. 

Mais du côté des partisans du vivre-ensemble inclusif et e la lutte contre l' « islamophobie », on a parlé de "purges", de "surenchère", de "répression" aveugle et disproportionnée. On en a appelé à une "laïcité d'apaisement", dans laquelle l'État se tiendrait soigneusement à l'écart es affaires religieuses. Sauf qu'en France, la séparation es religions et de l'État repose sur un principe clair : ce sont les religions qui doivent se tenir à l'écart des affaires de l'État, et non l'inverse. Quand le religieux s'immisce dans des domaines qui relèvent de l'État ou met en péril la société et sa cohésion, celui-ci intervient. 

La loi de 1905 n'est pas une loi d'"apaisement", comme le prétendent certains - les cultes ne dépendent pas du ministère du Bien-être, mais du ministère de l'Intérieur. Elle punit de prison quiconque prononce ou diffuse, dans le cadre de l'exercice d'un culte, des discours qui appellent à résister à la loi, à enfreindre les principes fondamentaux de la République ou à opposer des citoyens les uns aux autres. Elle pose comme principe que les croyances religieuses sont des idées comme les autres. Elles ont le droit de cité comme toutes les autres idées, mais quand elles se révèlent politiquement ou socialement malfaisantes et dangereuses, on les combat, comme toutes les idées malfaisantes et dangereuses. 

La loi de 1905 est une loi d'ordre public. Ce n'est pas un hasard si le ministre en charge des cultes est le ministre de l'Intérieur. Et elle a été votée à l'issue d'un combat violent, entre deux pouvoirs politiques : le pouvoir politique civil et le pouvoir politique religieux. Elle prend ses racines dans l'Édit de Nantes et dans les Lumières de 1789, et elle est née d'abord pour en finir avec les guerres de Religion, puis pour contenir un pouvoir religieux qui se voulait hégémonique. C'est l'État qui se défendait contre la religion, et non l'inverse.

Aujourd'hui, nous en sommes toujours là : l'État, les citoyens, doivent toujours se défendre contre la religion et ses supplétifs (...). La doctrine politique religieuse est une maladie mortelle. Et le seul vaccin connu est la laïcité.

"Le jeune vainqueur" a gagné, devant la CEDH.

Dans un arrêt Paul Getty Trust et autres c. Italie du 2 mai 2024, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) estime que le droit que possède l'État sur son patrimoine historique et artistique peut être protégé sur le fondement de l'article 1er du Protocole n° 1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, celui-là même qui garantit le droit de propriété.

Elle considère conforme à ces dispositions la décision italienne de confiscation d'une statue de bronze, "Le jeune vainqueur", attribuée à Lysippe (300 av. J. C.). Cette oeuvre avait été retrouvée à l’été 1964 dans la mer au large de Fano sur la côte adriatique de l’Italie, accrochée dans les filets d’un chalutier italien. Volée dès l'année suivante, elle est retrouvée à Munich en 1972, aux mains d'un acheteur privé, M. H. H. Alors même qu'aucune autorisation d'exportation n'avait jamais été donnée, les démarches entreprises par l'Italie sont demeurées sans résultat, car H. H. refuse toute visite d'un expert, ou même seulement d'un photographe. Quant aux juges allemands, ils écartent toutes les demandes de coopération formulées par autorités italiennes. En 1977, le Paul Getty Trust achète le bronze à M. H. H., pour 3 900 000 €. Cette fois, l'oeuvre quitte l'Europe pour être exposée à la Villa Getty de Malibu. Les autorités italiennes ont considéré que, faisant partie du patrimoine culturel italien, elle avait été exportée sans autorisation et donc de manière illicite. 

La procédure de confiscation occupe une vingtaine de pages de l'arrêt de la Cour. Les Trustees, comme les autorités américaines, et comme les juges américains, ont tout fait pour s'opposer à la revendication italienne. Le Paul Getty Trust obtient ainsi de la Cour de cassation italienne l'annulation d'une première décision de confiscation, pour défaut d'enquête publique. Une seconde a été prise, et la Cour de cassation a admis sa légalité en 2019. A ses yeux, le Paul Getty Trust a commis une faute en ne se renseignant pas sur l'origine de la statue, et sur le respect, ou non, des formalités liées à son exportation. Le Trust conteste donc cette décision devant la CEDH, en invoquant son droit de propriété sur ce bien culturel. 

 

La compétence italienne

 

La première question posée à la Cour est celle de la compétence des autorités italiennes pour prendre une décision de confiscation dont le destinataire est une personne privée de droit américain. Certes, la juridiction d'un État s'étend d'abord sur son territoire, mais la CEDH reconnait que, par exception au principe de territorialité, ses décisions peuvent produire des effets hors de son territoire. En matière d'extradition, la Cour considère ainsi que, bien que l'individu se trouve sous le contrôle de l'État requis, la privation de liberté trouve son origine dans une décision de l'État requérant, en application de conventions où ils sont tous les deux parties. Dans sa décision Stephens c. Malte de 2009, elle affirme donc que l'État requérant doit garantir que la détention d'un individu en attente d'extradition est compatible avec son droit national et avec la Convention d'extradition. 

Dans l'affaire du "jeune vainqueur", la Cour doit s'assurer que l'Italie peut être tenue responsable, au sens de la Convention européenne, de l'exécution de la décision de confiscation. L'arrêt Toniolo c. Saint-Marin et Italie du 26 juin 2012 affirmait déjà qu'un acte pris par un pays requérant sur le fondement de son droit interne, et suivi par le pays requis en réponse à ses obligations conventionnelles, pouvait être considéré comme relevant de la juridiction du pays requérant. En adressant une demande de coopération judiciaire pour faire exécuter sa décision de confiscation, l'Italie devait donc veiller à ce que celle-ci soit conforme à la Convention européenne. La mesure dont se plaint le Paul Getty Trust peut donc être contestée sur le fondement de l'article 1er du Protocole n° 1, l'Italie se voyant accusée d'une violation du droit de propriété.

 

Le Jeune Vainqueur, attribué à Lysippe. IIIè s. av J. C.

 

L'atteinte au droit de propriété

Aux termes de la Convention européenne, l'ingérence dans le droit de propriété est licite si elle est prévue par la loi, si elle poursuit un but d'intérêt général, et enfin si elle est proportionnée au but poursuivi.

Nul ne conteste que la loi italienne comporte une procédure d'interdiction d'exportation des oeuvres artistiques ou historiques, dans un but de protection du patrimoine. Et précisément, c'est même l'apport essentiel de la décision du 2 mai 2024, la CEDH affirme clairement que ce but est d'intérêt général. 

Elle rappelle que la Convention ne saurait être interprétée sans tenir compte des principes du droit international. En l'espèce on ne manque pas normes internationales, et la Cour les mentionne largement, énumérant les instruments destinés à lutter contre l'exportation illicite des biens culturels. De la Convention de l'Unesco de 1970 concernant les mesures à prendre pour empêcher les transferts de propriété illicite de biens culturels à la Convention Unidroit de 1995 sur les biens culturels volés, en passant par la directive européenne du 15 mai 204 relative à la restitution des biens culturels, tous ces textes confirment la légitimité de la revendication italienne. La CEDH s'appuie sur cette série de textes pour affirmer cette conformité à la Convention de l'action italienne visant à la restitution de biens culturels et artistiques. Et la Cour ne manque pas d'affirmer que l'objet ultime demeure, dans tous les cas, de permettre aux visiteurs d'un musée de l'admirer.

L'analyse devient très sévère, lorsque la Cour s'interroge sur la proportionnalité de la demande italienne au regard des buts poursuivis. Le Paul Getty Trust n'est pas épargné par les juges européens qui déclarent qu'il a "au minimum fait preuve de négligence". La formule semble indulgente, si l'on considère la liste des reproches formulés à son égard. Ainsi, en 1977, au moment même où il achetait le bronze, il aurait dû s'interroger, et, pour le moins, avoir des doutes sur sa provenance. A l'époque en effet, l'Italie avait engagé une action contre le propriétaire, M. H. H., demeurant à Münich. Il n'est guère pensable que les nombreux avocats et les trustees du Paul Getty Trust aient été dans l'ignorance de ce contentieux. Or, apparemment, ils ont cru, ou fait semblant de croire, l'assertion du vendeur qui déclarait savoir "de bonne source" que l'Italie ne contesterait pas la transaction. 

C'est sur cette base que le Paul Getty Trust invoque sa bonne foi, et que la CEDH constate, au contraire, "qu'il a fait preuve de négligence, pour ne pas dire de mauvaise foi". Certes la mauvaise foi n'est évoquée que comme une hypothèse plausible, mais elle est mentionnée, et certainement pas par hasard. De fait, la Cour estime que les efforts de l'Italie pour récupérer un bien illégalement exporté justifient pleinement l'acte de confiscation. 

La décision est rude pour le Trust requérant, mais on ne peut que se féliciter de l'aide qu'apporte la Cour aux procédures de restitution des biens volés ou illégalement exportés. La décision présente ainsi plusieurs points positifs. D'abord, le droit de la convention européen vient renforcer un droit international qui, dans ce domaine, est très largement dépourvu de voies de recours. Ensuite, elle refuse d'entrer dans la discussion sur le temps qui passe. On sait en effet qu'un bien volé va généralement être vendu, puis revendu à plusieurs reprises, sa cote approchant, au fil des transactions, celle d'un bien acquis légalement. Le dernier acheteur peut alors invoquer la bonne foi pour écarter sa responsabilité. En l'espèce, le Paul Getty Trust n'est pas de bonne foi, alors qu'il a acheté en 1977 un bien volé en 1964 ou 1965. En d'autres termes, un acheteur, et surtout un acheteur aussi informé que ce groupement, ne peut jamais invoquer sa bonne foi, notamment s'il a omis de s'informer sur les origines du bien. Enfin, la CEDH s'oppose directement à une pratique des grands musées américains, particulièrement réticents à l'égard des restitutions. 

Certes, la décision est une victoire des défenseurs du patrimoine, mais il reste à se demander si elle sera exécutée. N'oublions pas en effet que le Paul Getty Trust a déjà refusé d'appliquer la décision de la Cour de cassation italienne qui, en 2018, affirmait la légalité de la confiscation. On attend avec intérêt la réponse des autorités américaines à la demande de coopération judiciaire formulée par l'Italie pour faire exécuter la décision européenne.

Le droit de propriété : Chapitre 6 du manuel sur internet   

 

Le Fact Checking de LLC : Le pouvoir de police à Sciences Po et en Sorbonne.

Le conflit qui se déroule à Gaza provoque en France des dégâts collatéraux dans les établissements d'enseignement supérieur, plus précisément à Sciences Po et en Sorbonne. Des petits groupes d'étudiants, souvent soutenus par quelques professionnels de la politique, ont brièvement occupé les locaux pour affirmer leur engagement en faveur de la Palestine. D'autres établissements ont ensuite été touchés, tous ces mouvements ayant pour point commun d'être le fait de petits groupes, pas plus de quelques dizaines de personnes à chaque fois.

Sciences Po et la Sorbonne sont, en quelque sorte, deux cas particuliers. Le premier est un "grand établissement", au même titre par exemple que Paris-Dauphine. Il ne s'agit pas d'une "université" au sens juridique du terme. La différence est particulièrement visible si l'on considère sa gouvernance, confiée non pas à un président élu par des conseils eux-mêmes élus, mais assurée par un directeur nommé par décret. Depuis de longues années, des conseillers d'État se sont succédé dans cette fonction, à un rythme rapide imposé par différents scandales. Mais la différence avec une Université réside aussi dans le financement de l'établissement qui peut imposer des frais d'inscription très élevés, donnant ainsi aux élèves et à leur famille le sentiment d'appartenir à certaine élite, essentiellement financière.

Le nom Sorbonne n'est juridiquement pas protégé, et il est utilisé par un nombre important d'établissements qui n'ont rien à voir avec les bâtiments de la Place de la Sorbonne. On peut ainsi se revendiquer de la Sorbonne et étudier près de la place de la Nation ou à Villetaneuse. Les locaux historiques, quant à eux, sont occupés essentiellement par deux universités, Paris 1 Panthéon Sorbonne et Sorbonne Université, cette dernière se revendiquant comme la Sorbonne Mère, l'héritière du collège fondé par Robert de Sorbon en 1253. Au-delà de ces deux universités, les locaux de la Sorbonne abritent aussi le rectorat de Paris, et c'est précisément ce qui fait leur spécificité, car le pouvoir de police est exercé par le recteur et non pas les présidents des deux universités qui les occupent.

Dans le cas présent, les locaux de Sciences Po ont été évacués à la suite d'une négociation avec la direction, avant d'ailleurs d'être réoccupés. Quant à la Cour d'honneur de la Sorbonne, elle a été évacuée par la police, par une décision du Premier ministre, autorité de tutelle du rectorat. 

Ces évènements ont suscité un débat qui n'a rien de nouveau. D'un côté, on trouve ceux qui estiment indispensable d'évacuer des locaux, pour empêcher qu'un petit groupe de militants empêchent de travailler l'écrasante majorité des étudiants qui ne s'associent pas au mouvement. De l'autre côté, on trouve précisément ces mêmes militants qui invoquent, pêle-mêle, la liberté académique et la franchise universitaire.

 

La liberté académique des enseignants chercheurs

 

Aux termes de l'article L 952-2 du code de l'éducation, issu de l'article 57 de la loi Savary du 26 janvier 1984, "les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d'une pleine indépendance et d'une entière liberté d'expression dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d'objectivité".  La loi fait donc bénéficier de la liberté académique, non seulement "les enseignants-chercheurs" mais aussi "les enseignants et les chercheurs" et elle précise bien que cette liberté s'étend à la recherche et à l'enseignement.  

La décision du Conseil constitutionnel du 20 janvier 1984  fait certes de l'indépendance et de la libre expression des professeurs d'Université un principe fondamental reconnu par les lois de la République, principe ensuite étendu à l'ensemble des enseignants-chercheurs par la décision du 28 juillet 1993. Mais cette jurisprudence ne fait que protéger les enseignants chercheurs contre une loi qui irait à l'encontre de ces principes. Elle ne concerne pas l'étendue de la liberté d'expression des étudiants, organisée par d'autres textes.

 

Quand les pavés volent

Tout le monde il est beau, tout le monde il est gentil.

Jean Yanne 1972

 

 

Le cas des étudiants

 

Aux termes de l'article L 811-1 al. 2 du code de l'éducation, les usagers du service public de l'enseignement supérieur "disposent de la liberté d'information et d'expression à l'égard des problèmes politiques, économiques, sociaux et culturels". Il ne leur est donc pas interdit de s'exprimer sur des sujets politiques, soit individuellement, soit au sein de groupements représentatifs. Ils bénéficient également de la liberté de réunion. Si celle-ci ne figure pas expressément dans le code de l'éducation, elle est considérée, en particulier par la Cour européenne des droits de l'homme, comme un élément de la liberté d'expression. Quant à la liberté de manifestation, elle s'exerce sur la voie publique et est soumise à un régime déclaratoire. L'occupation d'un local universitaire ne saurait donc être assimilé à une manifestation.

L'article L 811-1 n'accorde cependant pas aux étudiants une liberté d'expression absolue. Il précise que celle-ci s'exerce " dans des conditions qui ne portent pas atteinte aux activités d'enseignement et de recherche et qui ne troublent pas l'ordre public". Cette disposition constitue évidemment le fondement des décisions de fermeture et/ou d'évacuation des espaces occupés.

Les décisions prises le plus souvent par le Président de l'Université, comme celles prises par le directeur de Sciences Po ou par le recteur, feraient l'objet d'un contrôle maximum, c'est-à-dire d'un contrôle de proportionnalité, si elles étaient déférées au juge administratif. La jurisprudence se montre cependant nuancée, et parfois difficilement lisible.

Le président peut ainsi interdire l'accès à un seul étudiant, lorsque celui-ci a été le leader d'une opération de blocage de l'établissement, décision considérée comme légale par le Conseil d'État, dans un arrêt du 18 janvier 2019. On peut se demander si cette interdiction d'accès dirigée contre une seule personne ne pourrait pas s'analyser davantage comme une sanction que comme une mesure de police. De même, un arrêt du 7 mars 2011 admet la légalité de la décision de la Directrice de l'Ecole Normale Supérieure refusant aux élèves l'organisation d'une réunion publique sur la situation Palestinienne. Pour la Directrice, son refus visait à "assurer l'indépendance de l'école de toute emprise politique ou idéologique et maintenir l'ordre dans ses locaux". Cette motivation, pourtant validée par le Conseil d'État, semble bien peu convaincante si l'on considère que le code de l'Éducation accorde aux étudiants la liberté d'expression "à l'égard des problèmes politiques, économiques, sociaux et culturels".

La liberté académique concerne ainsi la liberté d'expression qui s'exerce dans le cadre des activités de service public dans les établissements d'enseignement supérieur. Elle protège le contenu des enseignements, le droit de débattre de divers sujets, y compris politiques. Mais elle ne justifie pas des actes empêchant précisément le fonctionnement du service public.

 

La franchise universitaire

 

Le second argument développé par ceux qui occupent les locaux universitaires consiste à affirmer, de manière quelque peu péremptoire, que la police n'a pas le droit d'y pénétrer. De fait, l'évacuation serait un acte illicite dans son essence même, quelles que soient ses conditions d'exécution.  

Il est vrai qu'au XIIè siècle, l'Eglise accorda à l'Université le privilège d'exercer sa propre police, la mettant ainsi à l'abri du pouvoir temporel exercé par les archers royaux. A la suite d'une grève estudiantine intervenue en Sorbonne en 1229, la bulle Parens scientarum octroyée par le pape Grégoire IX en 1231 a ensuite donné un fondement juridique à ce privilège. Encore s'agissait-il d'un fondement de droit canon, lié aux origines religieuses de l'Université parisienne, et plus précisément de la Sorbonne.

La sécularisation de cette franchise universitaire intervient avec le décret du 15 novembre 1811 portant régime de l'Université impériale. Son article 157 énonce que "hors les cas de flagrant délit, d'incendie ou de secours réclamés de l'intérieur, (...) aucun officiel de police ne pourra s'y introduire s'il n'en a l'autorisation spéciale de nos procureurs". La tradition de franchise universitaire existe donc, mais elle peut aisément être mise en cause, par une simple autorisation du procureur.

Aujourd'hui, le système repose sur des dispositions très précises qui n'ont plus grand chose à voir avec la tradition canonique ni avec l'Université impériale. La loi Pécresse du 10 août 2007 affirme que le Président "est responsable du maintien de l'ordre et peut faire appel à la force publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat" (art. L 712-2 c. éduc.). Elle donne ainsi un fondement législatif au décret du 31 juillet 1985 relatif à l'ordre dans les enceintes et locaux des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui précise que "le Président d'Université (...) est responsable de l'ordre et de la sécurité dans les enceintes et locaux affectés à titre principal à l'établissement dont il a la charge".  Le président de l'Université, comme le recteur en Sorbonne ou le Directeur de Sciences Po, peut donc "prendre toutes mesures utiles", parmi lesquelles demander l'aide des forces de l'ordre pour faire évacuer l'établissement.

 

Encore faut-il, bien entendu, que ces "mesures utiles" soient indispensables à la garantie de l'ordre public dans l'enceinte universitaire. L'évacuation peut être une solution, lorsque l'on craint des affrontements ou des dégradations. En Sorbonne, nul n'a oublié l'intrusion, entre les deux tours de l'élection présidentielle de 2022, de militants d'extrême gauche déçus des résultats du premier tour. En moins de vingt-quatre heures, ils ont fait des dégâts considérables, jusqu'à ce que la police procède à l'évacuation, trop tard hélas pour sauver des centaines de livres dégradés ou jetés par les fenêtres. Ces violences sont désormais relativement fréquentes, et témoignent d'une incapacité de plus en plus grande à organiser le débat. L'Université est de moins en moins un espace de discussion ouvert, un lieu d'échanges. Elle devient une sorte d'arène prise d'assaut par des combattants, armés de quelques éléments de langage sommaires et prêts à faire preuve d'une violence extrême pour combattre l'ennemi. La tradition de la disputatio aurait-elle purement et simplement disparu ?

Le révisionnisme roumain devant la CEDH.

La révision de condamnations pour crimes de guerre peut être contestée devant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), même si les crimes eux-mêmes, commis bien avant que soit signée et ratifiée la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ne peuvent plus être sanctionnés par cette même Cour. Les faits de l'espèce portent sur l'Holocauste, les pogroms et déportations qui se sont produits en Roumanie.

Dans l'arrêt Zaicescu et Falticineanu c. Roumanie, rendu le 23 avril 2024, les requérants sont âgés, l'un de 97 ans, l'autre de 95 ans. M. Zaicescu est un survivant du pogrom de Iasi où furent tués un bon nombre de membres de sa famille. Embarqué dans un train pour Podul Iloaiei, il fit partie des 20 % de passagers qui parvinrent à survivre. Quant à Mme Falticineanu, alors âgée de douze ans, elle fut déportée dans un ghetto de Transnitrie, d'où elle parvint à s'évader. Elle survécut elle aussi, cachée pendant trois ans dans la maison d'un proche. 

Après la guerre, les tribunaux roumains ont poursuivi les auteurs de crimes contre l'humanité, parmi lesquels R. D. et son subordonné G. P., tous deux membres de l'armée roumaine et qui avaient participé aux déportations des Juifs de Bessarabie. Ils furent respectivement condamnés à quinze et dix ans de travaux forcés. Mais les choses ont changé avec la fin du régime communiste. La Roumanie s'est alors employée à réviser les condamnations des officiers de l'armée, au motif qu'ils n'avaient fait qu'exécuter les ordres des autorités allemandes. R. D. et G. P., pourtant décédés, ont bénéficié d'un acquittement par cette procédure de révision en 1999. Les requérants n'en ont été informés qu'a posteriori et fortuitement. Après avoir vainement tenté d'obtenir l'annulation de cette procédure de révision devant les juges roumains, ils se tournent vers la CEDH. 

 

L'article 3 et les crimes de guerre

 

Ils invoquent d'abord une violation de l'article 3. La procédure de révision des condamnations pour crimes de guerre et participation à l'Holocauste de R. D. et G. P., ainsi que le fait qu'ils n'en aient pas été informés, révèle, à leurs yeux, une carence de l'État roumain qui n'a pas enquêté sur les traitements inhumains ou dégradants dont ils ont été victimes durant la seconde guerre mondiale. 

Dans l'affaire Janowviec et autres c. Russie du 16 avril 2012, la Cour a été saisie du massacre de Katyn perpétré en avril et mai 1940, durant lequel vingt-deux mille officiers et responsables polonais ont trouvé la mort. Durant de longues années, la Russie a laissé croire que l'armée allemande était l'auteur de ce crime, et c'est seulement en 1990 que Mikhaël Gorbatchev a ordonné une enquête, alors que la plupart des historiens affirmaient la responsabilité de Staline dans le massacre.  En 2004, une décision de clore l'enquête a été prise par les autorités russes. Des proches des victimes ont saisi la CEDH, se plaignant de n'avoir pas eu accès à la décision de clôture de l'enquête,  pas plus qu'aux dossiers de leurs proches. Ils n'ont donc pas pu engager de procédures en vue de leur réhabilitation. 

La CEDH oppose une incompétence ratione temporis, en rappelant que le massacre de Katyn a eu lieu en mai 1940, soit 58 ans avant la ratification de la Convention européenne par la Russie, en 1998. Il est donc juridiquement impossible de condamner la Russie sur le fondement d'un traité à laquelle elle n'était pas partie au moment des faits, et qui d'ailleurs ne sera signée que dix ans plus tard.

Cette "date critique", c'est-à-dire la date à partir de laquelle l'État est lié par la Convention, peut néanmoins être envisagée avec une certaine souplesse, lorsque des actes de procédure liés aux évènements antérieurs, ont été engagés après la ratification. Autrement dit, la Cour exige une certaine continuité, un "lien véritable" entre les évènements constitutifs du crime et l'enquête qui va suivre, ce qui signifie que l'intervalle entre ces faits et l'enquête doit être raisonnable. En l'espèce, aucun "lien véritable" ne peut raisonnablement être observé. La Cour ne conteste évidemment pas que les requérants ont été victimes de crimes de guerre, et même de crimes contre l'humanité, mais les faits se sont déroulés en 1941, alors que la "date critique" d'entrée en vigueur de la Convention en Roumanie est fixée au 20 juin 1994. Ce délai est donc trop long dans l'absolu pour qu'un véritable lien puisse être établi entre les événements déclencheurs et l'entrée en vigueur de la Convention à l'égard de la Roumanie. Au demeurant, les procédures essentielles dans cette affaire se sont déroulées entre 1954 et 1957, la réhabilitation intervenue en 1998 consistant en une simple réinterprétation des éléments figurant dans le dossier. La CEDH estime donc que le "lien véritable" n'existe pas et s'estime donc incompétente pour apprécier l'atteinte à l'article 3.

 

 La minute de Monsieur Cyclopède. Pierre Desproges. 1984

 

L'article 8 et le révisionnisme

 

En revanche, l'article 8 peut être valablement invoqué par les requérants. Il précise que toute ingérence d'une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée doit être prévue par la loi et constituer mesure nécessaire dans une société démocratique. En l'espèce, la Cour observe que les requérants se sont "sentis humiliés et traumatisés en raison de la révision de faits historiquement et judiciairement établis". La révision des procès des auteurs de crimes conduisait ainsi à nier les violences dont ils avaient été victimes pendant l'Holocauste

La CEDH se montre très sévère sur cette procédure de révision. Elle note que le procureur général de Roumanie a utilisé un "recours extraordinaire" qui est à la seule discrétion. Il a demandé aux tribunaux de rouvrir la procédure pénale et d'acquitter les deux militaires de crimes dont la preuve figurait pourtant dans leur dossier. Il ne s'est même pas donné la peine de motiver sa demande. Les jugements de réhabilitation mentionnent seulement que les militaires roumains n'ont fait qu'obéir aux ordres et ils écartent donc leur responsabilité.

Mais le droit international humanitaire estime que le fait qu'un acte ait été ordonné par un supérieur ne saurait constituer un moyen de défense, dans le contexte de crimes de guerre ou contre l'humanité. Ce principe figure dans l'article 2 de la Convention du 10 décembre 1984 contre le torture et les traitements inhumains ou dégradants, ratifiée par la Roumanie en décembre 1990. Le Statut de Rome, ratifié par la Roumanie en 2002, le reprend dans son article 33, dans le cas des personnes poursuivies devant la Cour pénale internationale. En tout état de cause, le moyen reposant sur l'ordre d'un supérieur ne pouvait sérieusement être invoqué dans le cadre d'un procès en réhabilitation intervenu en 1998. La Cour fait d'ailleurs remarquer que R.D. était le supérieur de G.P. et que, selon cette analyse, il n'aurait pas dû bénéficier d'un tel raisonnement.

Sur le fond, la Cour note la tendance révisionniste de la Cour Suprême roumaine qui a validé les réhabilitations, en affirmant que le pogrom de Iasi comme les déportations relevaient de la seule responsabilité des troupes allemandes. Les travaux des historiens, auxquels elle fait référence, montrent au contraire que l'armée roumaine a largement participé aux pogroms et déportations. Dans son arrêt Pastörs c. Allemagne du 3 octobre 2019, la Cour affirme que les États qui ont connu l'occupation allemande ont une responsabilité morale particulière de se distancer des atrocités de masse perpétrées par les nazis. Précisément, la Roumanie a fait le contraire, et la Cour affirme clairement que les jugements de réhabilitation des criminels de guerre "peuvent objectivement être considérés comme des excuses ou des efforts visant à brouiller les responsabilités et à rejeter la responsabilité de l'Holocauste sur une autre nation, contrairement à des faits historiques bien établis". Elle dénonce alors cette pratique comme" élément de négation et de distorsion de l’Holocauste". 

Cette pratique révisionniste viole également l'accord international signé en 1945 par la Roumanie. Elle s'engageait alors à dissoudre toutes les organisations fascistes sur son territoire, à abroger les lois et mesures discriminatoires et à appréhender et traduire en justice les personnes accusées de crimes de guerre. Cette obligation n'a pas disparu aujourd'hui, et les réhabilitations réalisées en 1998 vont directement à son encontre. 

De tous ces éléments, la Cour déduit que les deux requérants ont effectivement souffert d'une ingérence disproportionnée dans leur vie privée. Le traumatisme qu'ils ont subi suffit ainsi à caractériser la violation de l'article 8. Mais derrière le cas de M. Zaicescu et de Mme Falticineanu, c'est l'ensemble de la politique révisionniste de la Roumanie qui est sanctionné. L'arrêt du 23 avril 2024 témoigne ainsi d'une situation pour le moins fâcheuse dans un État qui, rappelons-le, est membre de l'Union européenne. Le négationnisme est généralement sanctionné chez des individus qui nient ou relativisent l'Holocauste, et qui n'entrainent qu'eux-mêmes dans cette dérive. Dans le cas présent, le négationnisme est le fait d'un État qui nie toute responsabilité dans l'Holocauste et s'efforce de réécrire l'histoire. L'Union européenne doit-elle accepter qu'un de ses membres fasse du négationnisme une politique publique ?

Les crimes de guerre  : Chapitre 7 Section 1 § 3 du manuel sur internet