« La liberté, ce bien qui fait jouir des autres biens », écrivait Montesquieu. Et Tocqueville : « Qui cherche dans la liberté autre chose qu’elle même est fait pour servir ». Qui s’intéresse aujourd’hui à la liberté ? A celle qui ne se confond pas avec le libéralisme économique, dont on mesure combien il peut être source de prospérité mais aussi d’inégalités et de contraintes sociales ? A celle qui fonde le respect de la vie privée et la participation authentique à la vie publique ? La liberté devrait être au cœur de la démocratie et de l’Etat de droit. En même temps, elle ne peut être maintenue et garantie que par la vigilance et l’action des individus. Ils ne sauraient en être simples bénéficiaires ou rentiers, ils doivent non seulement l’exercer mais encore surveiller attentivement ses conditions d’exercice. Tâche d’autant plus nécessaire dans une période où les atteintes qui lui sont portées sont aussi insidieuses que multiples.


samedi 7 février 2015

La régularisation des étrangers en situation irrégulière n'est pas un droit

Par un arrêt du 4 février 2015, M. B. A., le Conseil d'Etat déclare que la circulaire Valls du 28 novembre 2012  n'est pas directement invocable par les ressortissants étrangers en situation irrégulière. Le texte indique aux préfets les critères sur lesquels ils peuvent s'appuyer pour apprécier une demande d'admission au séjour formulée par un ressortissant qui sollicite une admission au séjour portant l'une des mentions suivantes : "vie privée et familiale" ; "salarié"; "travailleur temporaire". 

De nationalité colombienne, M. B. a demandé sa régularisation en invoquant précisément sa "vie privée et familiale". Il est marié depuis 2002 à une compatriote et ils résident en France depuis 2007. Leur fils, né en 2003, y est scolarisé depuis 2009. Le préfet lui a refusé ce titre de séjour et a prononcé à son encontre, en avril 2013, une obligation de quitter le territoire français. Le tribunal administratif, puis la Cour administrative d'appel (CAA) de Paris le 4 juin 2014 ont successivement prononcé l'illégalité de ces décisions préfectorales. A leurs yeux, le requérant pouvait se prévaloir de la circulaire Valls pour obtenir son admission au séjour, puisque sa situation répondait aux critères qu'elle définit.

Des décisions contradictoires


Le 20 juin 2014, quelques jours après la décision relative au titre "vie privée et familiale", la CAA Paris avait étendu cette jurisprudence aux titres de séjour "salarié" ou "travailleur temporaire". La CAA Nancy avait, de son côté, adopté une solution identique par une décision du 11 décembre 2014.

La jurisprudence était cependant loin d'être fixée avec précision. D'autres CAA, comme celle de Lyon dans une décision du 4 décembre 2014, avaient refusé d'admettre l'invocabilité de la circulaire Valls, estimant que les étrangers en situation irrégulière "ne peuvent utilement l'invoquer", car elle est "dépourvue de caractère réglementaire".

L'arrêt du 4 février 2015 met fin aux incertitudes jurisprudentielles en refusant l'invocabilité de la circulaire.  La décision suscite évidemment l'irritation des défenseurs des droits des étrangers. Considérée comme invocable, la circulaire ne devenait-elle pas l'instrument d'un véritable droit à la régularisation pour ceux répondant aux critères qu'elle énonce ?

Des directives aux "lignes directrices"


Si l'on écarte l'approche militante de cette question, le débat juridique réside tout entier dans la question de savoir la circulaire Valls énonce, ou non, des "lignes directrices" dont les intéressés peuvent se prévaloir. Cette terminologie nouvelle a été mentionnée par le Conseil d'Etat, pour la première fois, en 2013, dans un rapport consacré au droit souple, Il désignait ainsi ce que sa formation contentieuse appelait auparavant "directive", depuis un célèbre arrêt Crédit foncier de France de 1970, c'est-à-dire une catégorie spéciale de circulaires, celles dont l'objet était précisément de donner aux agents des critères pour l'utilisation de leur pouvoir discrétionnaire. Il est probable que cette qualification de "lignes directrices" trouve son origine dans la volonté d'écarter le terme de "directive" pour mettre fin à la confusion susceptible d'intervenir avec les textes de l'Union européenne.

La CAA Paris applique cette notion nouvelle en matière contentieuse dans sa décision du 4 juin 2014. Elle affirme que la circulaire Valls énonce des "lignes directrices" et qu'il est donc possible de s'en prévaloir devant le juge. La décision repose sur la volonté d'encadrer le pouvoir discrétionnaire du préfet en lui imposant le respect des critères de régularisation préalablement définis. Le raisonnement peut sembler séduisant, car il s'appuie sur le principe d'égalité. Les étrangers qui demandent leur régularisation ne doivent-ils pas être traités de la même manière sur l'ensemble du territoire ? Le principe d'égalité ne s'applique-t-il pas à l'ensemble des actes administratifs, y compris ceux pris sur le fondement du pouvoir discrétionnaire ?

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Cherchez Hortense. Pascal Bonitzer. 2012.
Claude Rich et Jean-Pierre Bacri

Le contrôle de l'acte et la compétence de son auteur


Le raisonnement repose pourtant sur une confusion entre le contrôle de l'acte par le juge et l'étendue de la compétence de son auteur. Et c'est précisément ce que sanctionne le Conseil d'Etat. Il affirme certes que la régularisation d'un étranger est une mesure gracieuse, mais refuse l'encadrement du pouvoir discrétionnaire voulu par la CAA et une partie de la doctrine.

Si l'on considère le contrôle de la mesure de régularisation, elle relève certes du pouvoir discrétionnaire et peut donc être censurée pour erreur manifeste d'appréciation, y compris dans un cas de violation flagrante du principe d'égalité. Nul ne le conteste, et certainement pas le Conseil d'Etat.

En revanche, si l'on considère la compétence préfectorale, celle-ci s'exerce librement, sans que les "lignes directrices" imposent à son appréciation discrétionnaire des critères préalablement définis. D'une part en effet, aucune disposition n'impose au préfet de délivrer un titre de séjour à l'étranger qui répond à l'un des critères définis par la circulaire. Son texte mentionne ainsi que, lorsqu'un ou plusieurs de leurs enfants sont scolarisés en France, la circonstance que les deux parents soient en situation irrégulière "peut ne pas faire obstacle" à leur admission au séjour. Autant dire qu'il peut aussi faire obstacle à l'octroi d'un titre de séjour. D'autre part, aucune disposition n'impose au préfet de refuser un titre de séjour à un étranger qui ne remplit pas les critères fixés par la circulaire Valls. On a vu ainsi, récemment, un jeune homme obtenir sa régularisation parce qu'il s'était montré particulièrement courageux en participant aux secours lors de l'incendie d'un immeuble d'Aubervilliers.

Le préfet doit donc, et c'est la seule contrainte qui pèse sur lui, apprécier chaque demande comme un cas particulier, et évaluer l'ensemble de la situation personnelle de l'intéressé. Les critères fixés par la circulaire Valls sont destinés à l'aider dans cet examen, mais rien ne lui interdit de les écarter ou de s'appuyer sur d'autres éléments.

En refusant l'invocabilité de la circulaire Valls devant le juge, le Conseil d'Etat se borne à réaffirmer une jurisprudence constante que l'adoption de la notion de "lignes directrices" ne modifie en rien. Il avait statué dans ce sens à propos de la circulaire Chevènement du 24 juin 1997 autorisant déjà la régularisation de certains étrangers (CE 22 février 1999, époux Useyin). Dans un arrêt du 19 septembre 2014 M. B. A.,  il avait déjà accepté la notion de "lignes directrices" en considérant toutefois que les commissions compétentes pour l'attribution des bourses aux enfants français scolarisés à l'étranger pouvaient parfaitement déroger aux critères fixés par ces "lignes directrices" qui n'étaient donc pas invocables devant le juge.

On pourrait certes critiquer ce maintien d'une compétence qui se rapproche du pouvoir "purement discrétionnaire" identifié par la Charles Eisenmann. Il n'en demeure pas moins qu'il a au moins le mérite de reposer sur l'examen particulier du dossier et d'imposer un traitement individuel de chaque demande. En tout état de cause, ce n'est pas au juge administratif de décider si la régularisation des étrangers en situation irrégulière doit devenir un droit. Un tel choix relève du législateur, et de lui seul.

3 commentaires:

  1. Bonjour

    Contrairement à ce que vous dites, les "lignes directrices" (ex-"directives Crédit Foncier de France") sont parfaitement invocables devant le juge (et opposables aux intéressés), tout en pouvant faire l'objet de dérogations justifiées par des motifs liés à l'intérêt général ou à la situation particulière, puisqu'elle n'ont pas valeur réglementaire, mais non pas de dérogation sans motifs légaux.

    En revanche, pour les circulaires de régularisation, le Conseil d'Etat leur refuse bien le statut de "lignes directrices" car elle correspondent à des mesures de faveur lorsqu'il s'agit d’étrangers dont le droit aux séjours n'est pas prévus par les textes (lois ou conventions internationales).

    Pour un éclairage à la fois précis et exact (conforme à ce qui a été tranché ensuite par le Conseil d'Etat), cf. les conclusions du rapporteur public devant la CAA de Lyon :

    Conclusions du rapporteur public, Laurent Lévy Ben Cheton, RFDA n°6 novembre décembre 2014 page 1039


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  2. Bonjour,

    Je reprends mon post en le corrigeant (je ne m’étais pas relu !). Vous pouvez supprimer mon post précédent.

    Contrairement à ce que vous dites, les "lignes directrices" (ex-"directives Crédit Foncier de France") sont parfaitement invocables devant le juge (et opposables aux intéressés), tout en pouvant faire l'objet de dérogations justifiées par des motifs liés à l'intérêt général ou à la situation particulière. Elles n'ont pas valeur réglementaire, elles fixent des orientations et non des obligations, mais il ne peut y avoir de dérogation à ces orientations sans un ou des motifs légaux. Ces motifs seront soumis au contrôle du juge en cas de contentieux.

    En revanche, pour les circulaires de régularisation, le Conseil d'État leur refuse bien le statut de "lignes directrices" car elles correspondent à des mesures de faveur lorsqu'il s'agit d’étrangers dont le droit aux séjours n'est pas prévu par les textes (lois ou conventions internationales). Les orientations générales des circulaires de régularisation ne constituent donc pas des directives au sens précédent.

    Le Conseil d’État juge dans l’arrêt visé que « dans le cas où un texte prévoit l’attribution d’un avantage sans avoir défini l’ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, l’autorité compétente peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation » et que « la personne en droit de prétendre à l’avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées » (CE, Sect., 4 février 2015, Ministre de l’intérieur c/ Cortes Ortiz, N° 383267).

    Pour un éclairage à la fois précis et exact (conforme à ce qui a été tranché ensuite par le Conseil d'État), cf. les conclusions du rapporteur public devant la CAA de Lyon : Laurent Lévy Ben Cheton, RFDA n°6, novembre décembre 2014 page 1039

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  3. Selon M. L. Lévy Ben Cheton, rapporteur public, dans ses conclusions sur CAA Lyon, plén., 2 octobre 2014, N° 14LY01523, p. 32 (RFDA n°6, novembre décembre 2014, p. 1039s) :

    ... « la ligne directrice se distingue… fondamentalement de la simple circulaire en ce qu’elle n’est pas seulement (et d’ailleurs pas nécessairement, puisqu’il est des lignes directrices que se fixe une autorité à elle-même) un instrument d’exercice du pouvoir hiérarchique…, mais avant tout, par son essence même, une codification des motifs, à des fins, éventuellement, de transparence et de sécurité juridique…, mais surtout, fondamentalement, d’égalité dans l’application de la loi. Sa fonction n’est donc pas seulement interne à l’administration, mais principalement destinée aux administrés, qui peuvent l’invoquer – mais aussi se la voir opposer. C’est dans cette juridicité (invocabilité/opposabilité) qu’elle trouve… sa principale fonction : la garantie d’une égale application de la norme à chaque administré placé dans une situation comparable… ».

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