Le droit de grève dans le transport aérien. Quand l'usager devient consommateur

La loi du 19 mars 2012 relative à l'organisation du service et à l'information des passagers dans le transport aérien est perçue par les uns comme une avancée dans l'organisation du service public, par les autres comme une intolérable atteinte au droit de grève. Elle présente l'intérêt d'avoir été déférée au Conseil constitutionnel qui a ainsi pu rappeler les principes généraux gouvernant l'exercice de ce droit, dans sa décision du 15 mars 2012.

Un contexte d'encadrement du droit de grève

Le texte s'inscrit dans un contexte d'encadrement du droit de grève, engagé au début du quinquennat avec la loi du 21 août 2007 sur le "dialogue social" et dont l'objet réel est d'établir un service minimum dans les transports, texte auquel il convient d'ajouter la loi du 20 août 2008 établissant un "droit d'accueil" dans les écoles maternelles et élémentaires. Dans ce dernier cas, il s'agit non seulement d'imposer l'accueil des enfants en période de grève, mais aussi de mettre en place une procédure imposant une négociation préalable à la grève entre les syndicats représentatifs et l'Education nationale. 

A dire vrai, la loi du 19 mars 2012 n'est pas très différente de celle qui organise le droit de grève dans les écoles maternelles. Les deux textes reposent sur le Préambule de la Constitution de 1946, qui énonce que "le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent". Le Conseil d'Etat dans son arrêt Dehaene du 7 juillet 1950 affirmait déjà ce principe, ensuite repris par la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 1979. Depuis cette date, il est entendu que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais que le législateur est compétent pour lui apporter les restrictions indispensables à la conciliation entre les intérêts professionnels et l'intérêt général.

Principe de continuité

Reste que les restrictions sont de plus en plus nombreuses et que le Conseil constitutionnel ne s'y oppose guère. Elles sont généralement fondées sur le principe de continuité du service public, qui a aussi valeur constitutionnelle. Il impose le fonctionnement régulier et continu des services publics, sans autres interruptions que celles prévues par la réglementation en vigueur. 

Dans un premier temps, le principe de continuité a été invoqué pour interdire le droit de grève aux fonctionnaires servant dans les services publics régaliens comme l'armée, et le réglementer pour ceux qui ont besoin de satisfaire, sans aucune interruption, des besoins vitaux (urgences médicales). Le Conseil d'Etat s'est ensuite appuyé sur lui, dans une décision Bonjean du 13 juin 1980 pour sanctionner l'action militante d'une Université qui avait décidé de suspendre les enseignements pour protester contre l'insuffisance du budget. En l'espèce, le juge administratif a considéré que cette interruption du service public devait être assimilée à une grève, et les personnels ont donc été soumis à la retenue sur salaire prévue en cas mouvement social. 

The Terminal. Stephen Spielberg. 2004.

Modernisation du principe de continuité et dilution du droit de grève

Aujourd'hui, le principe de continuité est surtout utilisé pour imposer un service minimum dans les transports ou l'accueil des enfants dans les écoles. Il ne s'agit donc plus d'interdire la grève à un tout petit nombre de fonctionnaires, mais de la réglementer pour tous ceux qui "concourent directement" à un service public dont l'interruption est perçue comme particulièrement dérangeante pour les citoyens. Ce n'est donc plus l'intérêt de l'Etat qui est invoqué mais bien davantage celui des usagers. 

Il est désormais admis que le droit de grève peut être limité par la mise en place d'une procédure de concertation préalable au mouvement social. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 16 août 2007, a considéré qu'une telle procédure ne porte pas atteinte au droit de grève, dès lors qu'il n'est pas question de l'interdire, mais simplement de présenter l'interruption du travail comme la phase ultime d'un conflit, celle à laquelle on ne peut recourir que lorsque toutes les négociations ont échoué. Dans cette même perspective, peut être imposé un préavis que les législations récentes allongent considérablement. Le Conseil constitutionnel, dans la décision relative à l'accueil des élèves à l'école a ainsi admis l'allongement de cinq à treize jours du délai entre la notification de l'intention de cesser le travail et la cessation effective. De même, la loi du 19 mars 2012 impose la négociation d'un accord-cadre organisant une procédure de prévention des conflits dans le domaine du transport aérien. 

De l'usager au consommateur

L'encadrement du droit de grève tend actuellement à quitter la sphère des services régaliens pour s'imposer à l'ensemble des services publics, le critère essentiel étant désormais la gêne occasionnée aux usagers. Dans un secteur désormais très concurrentiel, la grève devient alors un procédé aseptisé, qui doit s'exercer sans déranger personne. Cette évolution dans la perception du droit de grève révèle en fait une autre évolution, celle de la notion d'usager du service public. Les anciens usagers sont devenus des passagers ou des clients, voire des consommateurs. Et les prestations qu'il reçoivent doivent répondre à leurs attentes. Sur ce plan, la réglementation du droit de grève va de pair avec la privatisation des services publics et, dans ce cas précis, la libéralisation du transport aérien.