« La liberté, ce bien qui fait jouir des autres biens », écrivait Montesquieu. Et Tocqueville : « Qui cherche dans la liberté autre chose qu’elle même est fait pour servir ». Qui s’intéresse aujourd’hui à la liberté ? A celle qui ne se confond pas avec le libéralisme économique, dont on mesure combien il peut être source de prospérité mais aussi d’inégalités et de contraintes sociales ? A celle qui fonde le respect de la vie privée et la participation authentique à la vie publique ? La liberté devrait être au cœur de la démocratie et de l’Etat de droit. En même temps, elle ne peut être maintenue et garantie que par la vigilance et l’action des individus. Ils ne sauraient en être simples bénéficiaires ou rentiers, ils doivent non seulement l’exercer mais encore surveiller attentivement ses conditions d’exercice. Tâche d’autant plus nécessaire dans une période où les atteintes qui lui sont portées sont aussi insidieuses que multiples.


vendredi 4 juillet 2014

Les archives du Président de la République sont elles sa propriété ?

Est-il utile de revenir sur l'interview enregistrée par Nicolas Sarkozy à l'issue de sa garde à vue ? La technique qui consiste à essayer de discréditer ses juges n'est pas récente et tous les spécialistes du droit ont déjà remarqué que l'ancien Président de la République a été traité conformément aux règles posées par le Code de procédure pénale. 

Un passage de son intervention, passé largement inaperçu des commentateurs, mérite cependant quelques éclaircissements, celui relatif à "ses" archives de Président de la République. Il affirme en effet : "Quant à monsieur Hollande, ses collaborateurs se sont livrés à une exploitation éhontée de mes archives, en violation de toutes les règles républicaines, qui ont été consultées sans que l’on m’en demande l’autorisation, distribuées à toute personne qui les voulait".  Pour Nicolas Sarkozy, les archives du Président de la République sont sa propriété personnelle et son successeur n'y a pas accès. 

De toute évidence, Nicolas Sarkozy ignore tout du droit des archives, pourtant réformé durant son mandat par une loi du 15 juillet 2008. Ce nouveau texte était indispensable pour plusieurs raisons. Il était d'abord indispensable d'assurer la cohérence entre la procédure d'accès aux documents administratifs établie par la loi du 17 juillet 1978 et celle d'accès aux archives précisée, quelques mois plus tard, par la loi du 3 janvier 1979. Certains documents administratifs constituent des archives publiques et les conditions d'accès pouvaient parfois être différentes, selon que le demandeur se fondait sur l'un ou l'autre texte. En 2008, il apparaissait tout aussi nécessaire de détacher la notion d'archive de toute dimension historique. Toute pièce produite ou reçue par un service est une archive potentielle, quel que soit d'ailleurs son support, papier ou numérique. Enfin, il convenait de faire évoluer la finalité même des archives qu'il ne s'agit plus de conserver mais aussi de diffuser aussi largement que possible.

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Le Parrain 2. Francis Ford Coppola. 1974

Les archives publiques


Aux termes de l'article L 211-1 du code du patrimoine (cp), les archives sont "l'ensemble des documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l'exercice de leur activité".

Les archives publiques, au sens de l'article L 211-4 cp, "procèdent de l'activité, dans le cadre de leur mission de service public, de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public ou des personnes de droit privé chargées d'une telle mission". Les archives de l'Elysée, celles que Nicolas Sarkozy considèrent comme sa propriété personnelle, sont donc, à l'évidence des archives publiques, dès lors qu'elles procèdent de l'activité de l'Etat. 

Certes, le Président de la République n'est pas tout à fait une administration comme une autre puisqu'il est précisément au coeur de l'exercice de la souveraineté. Cette constatation a des conséquences puisque sur les règles de communication de ses archives.

Pour le citoyen ou le chercheur, celles dont le contenu "porte atteinte au secret des délibération du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif" ne sont accessibles qu'à l'issue d'un délai de vingt-cinq ans. Ce délai peut être allongé à cinquante ans, si la communication porte atteinte "au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique (...)" (art. L 213-2 cp). A l'égard du juge seul est opposable le secret garanti par la loi, c'est à dire le secret de la défense nationale. En dehors des documents couverts par ce secret bien particulier, rien n'interdit donc au juge de demander, dans le cadre d'une instruction, communication de certaines pièces des archives présidentielles.

Les secrets du Président de la République sont donc protégés, mais les pièces demeurent, en tout état de cause des archives publiques. Qui plus est, elles relèvent du droit commun des archives publiques, dès lors que le législateur n'a défini aucun régime spécial pour elle, contrairement à ce qui existe pour les archives parlementaires, le Conseil constitutionnel, le ministère de la défense, celui des affaires étrangères ou encore celui de l'économie.

La conséquence est que les archives du Président de la République, comme toutes les archives publiques, sont soumises à l'obligation de versement à l'administration des archives. Les archives des présidents de la Vè Républiques sont donc aux archives nationales, dans la série AG. Y sont notamment conservées toutes les archives du Général de Gaulle durant sa présidence, de 1959 à 1969.

Les "protocoles de versement"


La loi de 2008 apparaît comme le point d'aboutissement d'un mouvement ancien visant à lutter contre la privatisations des archives publiques, pratique avec laquelle Nicolas Sarkozy semble vouloir renouer. Le premier, Valéry Giscard d'Estaing a conclu, avec les Archives, un "protocole de versement" qui vise à concilier la nécessité de conservation de ces pièces avec la crainte que peut avoir un ancien Président de leur exploitation politique. Les conditions de conservation, de traitement et de valorisation sont donc clairement précisées, et l'ancien Président peut poser certains conditions pour la communication de telle ou telle pièce. De la même manière, dans le but évident d'assurer la continuité de l'Etat, certaines archives peuvent rester à l'Elysée jusqu'au moment où elles ne présenteront plus d'intérêt immédiat.

La loi de 2008 a donné une fondement juridique à cette pratique, qui figure désormais dans l'article 213-4 cp. Les protocoles de versement se sont généralisés et sont même élargis aux membres du gouvernement et aux collaborateurs de l'autorité signataire.

Hélas, l'entourage de Nicolas Sarkozy semble ignorer l'existence même de ces procédures. C'est ainsi que le juge Roger Le Loire, en mai 2013, a demandé, dans le cadre d'une instruction pour prise illégale d'intérêts, la communication de certaines archives papier de Claude Guéant, à l'époque où celui-ci était Secrétaire général de l'Elysée. Il a certainement été surpris de la réponse formulée par son successeur, Pierre-René Lemas : Le fonds d'archives papier de M. Claude Guéant n'a pas été reversé aux Archives nationales, et il n'en a pas été trouvé trace dans les locaux de la présidence de la République. » Autrement dit, Claude Guéant est tout simplement parti avec ses archives, estimant sans doute, comme le Président de l'époque, qu'elles étaient sa propriété personnelle. Les chercheurs de demain auront bien des difficultés pour étudier l'ère Sarkozy. Heureusement, il leur restera les archives judiciaires, qui seront certainement fort nombreuses. 

Quoi qu'il en soit, les propos de Nicolas Sarkozy révèlent son ignorance du droit positif. Mais, bien au-delà, ils témoignent d'une conception de l'Etat toute particulière. L'Etat est en quelque sorte sa propriété personnelle, comme les documents qu'il produit lorsqu'il est à son service. Un instant de vérité dans cet entretien télévisé...





2 commentaires:

  1. Gnouf ! Je Me porte bien. Didonque, Meuf, l’Elan approuve ton dire. Et aussi très bonne idée que cette illustration des tribulations du Grand Harcelé, Grand Humilié, Grand Innocent. On les trouve tous, lui et les siens : le consiliere, la famille, les hommes de main, le traître de mélodrame. On voit aussi les tourments de l’homme d’honneur : le destin solitaire et tragique du fils d’immigré, l’ascension vers les sommets, le Parrain, la gangrène de la corruption et du clanisme, l’équipée douteuse dans un pays sous développé qui se défait, Cuba ou la Libye, la fatalité de l’échec, la soumission à des enquêtes publiques, la dénégation effrontée, la dureté avec les femmes. Quand l’Elan disait que Michael Corleone était son modèle ! Mais la Sicile est un foyer de tragédies grecques, alors que le Danube n’a été que le fleuve d’un nihilisme sans foi ni loi.

    Et là, holà ! On peut avoir érigé la communication en système de gouvernement, le faux-semblant comme mode de réforme prétendue, le bovarysme de la volonté comme apparence de décision, l’agitation comme mouvement, tous ces villages Potemkine ne sauraient tenir dans la durée. Il y aura bien toujours quelques jobastres trompés par des mensonges à cent sous, les faits vous rattrapent et les vessies ne deviennent pas lanterne, pas davantage que Patachou ne devient Bonaparte. Faut-il pour sauver sa peau politique qu’il en vienne à menacer l’Etat, à attaquer les institutions qu’il était censé défendre ? Triste fin d’un don juanisme politique, mais pas de statue du Commandeur, plutôt des étrangleurs du sérail : rien de tout cela ne se déroule dans la grandeur métaphysique ou esthétique d’un dramma giocoso.

    La statue du Commandeur, ce devrait être l’actuel président de la République, garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. A ce titre, il devrait se dresser pour la protéger contre des attaques sans fondement. Mais il se tait. Calcul politique – ne pas s’exposer, le laisser s’enferrer, qu’ils lavent leur linge sale en famille, on ne polémique pas avec un perdant, on ne remet pas en selle un rival, il n’y a que des coups à prendre… Calcul politicien, qui ne devrait pas interférer avec les devoirs de sa charge. Ce n’est pas à la présidente du TGI de Paris, ce n’est pas au Président du Conseil constitutionnel de descendre dans l’arène pour défendre leur cause – ni même au Premier Ministre. Le Président de la République n’est pas seulement garant de l’autorité judiciaire. Il assure aussi, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, que son prédécesseur met en cause. Hollande, où es-tu ? Il ne suffit pas de changer de lunettes pour y voir clair. J’ai dit. Gnouf.

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  2. Votre présentation, est comme toujours, claire, précise, collant de près au "droit positif". Ce faisant, elle n'évoque pas deux pratiques, l'une ancienne et l'autre plus récente, que ne semble pas couvrir le droit positif. Elles constituent de véritables zones de non droit.

    - La destruction de tout ou partie des archives au moment des changements d'équipe (sous tous régimes) tant à la présidence de la République que dans les ministères. L'observateur attentif constate une activité fébrile et inhabituelle autour des machines à détruire. Ces destructions obéissent-elles à des régles de droit positif ?

    - l'archivage et la destruction ces courriels. Aujourd'hui, le courriel est devenu un instrument incontournable de communication dans l'administration. Des sujets sensibles y sont traités, souvent au mépris des régles élémentaires de confidentialité. Or, rien ne dit qu'ils sont archivés, conservés et, éventuellement accessibles tant aux administrés qu'aux fonctionnaires (par exemple dossiers administratifs personnels). Il semble que la jurisprudence administrative, plus particulièrement celle du Conseil d'Etat, soit plus protectrice des droits de l'administration que ceux des administrés et des fonctionnaires. Ces derniers peuvent être lésés par la dissimulation de pièces importantes pour faire valoir leur point de vue et défendre leurs droits fondamentaux.

    La CADA, la CNIL, la CNDH... ont-elles été saisies du problème dans un passé révolu ou récent ? La question est importante au moment où on nous parle de "l'open data". Où se situent les limites de la transparence tant vénérée de nos jours? La transparence est-elle une réalité ou une chimère ?

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