L'interdiction de quitter le territoire : des questions sans réponses

Le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme a été déposé devant l'Assemblée nationale le 8 juillet par le ministre de l'intérieur Bernard Cazeneuve, au nom du gouvernement. Ce texte est le quatorzième intervenant en matière de lutte contre le terrorisme, dernier élément d'un ensemble législatif initié par la loi du 9 septembre 1986. L'accumulation législative dans ce domaine conduit ainsi à faire du terrorisme, non plus l'objet de dispositifs destinés à gérer des situations exceptionnelles, mais un élément contextuel qui irrigue l'ensemble de notre système juridique.

Le débat parlementaire ne fait que commencer, mais celui qui se déroule devant l'opinion est déjà largement engagé. Le texte comporte de nombreuses dispositions susceptibles de donner lieu à discussion, en particulier celle qui sanctionne "l'entreprise terroriste individuelle", conséquence directe de l'affaire Mérah ou encore celle qui autorise le blocage des sites internet visant "à provoquer directement à des actes de terrorisme ou à faire l'apologie de ces actes". Pour le moment cependant, la question la plus controversée est le nouveau dispositif d'interdiction de quitter le territoire.

Une procédure administrative

Il s'agit d'une procédure purement administrative qui permet d'empêcher une personne, voire une famille entière, de quitter le pays lorsqu'il "existe des raisons sérieuses" de croire que ce déplacement a pour objet la participation à des activités terroristes ou à des crimes de guerre ou contre l'humanité. Il en est de même si l'intéressé a le projet de se rendre sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes, dans des conditions telles qu'il risque de porter atteinte à la sécurité publique après son retour sur le territoire français.

La situation réelle : les départs vers la Syrie

Son objet est "d'éviter à des Français dont les déplacements hors du territoire national seraient mis à profit pour acquérir une compétence de lutte armée ou pour se radicaliser davantage de devenir, à leur retour, un danger pour la sécurité nationale". Concrètement, le législateur veut donner à l'Exécutif les moyens juridiques d'empêcher des individus de se rendre en Syrie pour combattre au sein de groupes armés de l'islamisme radical. On observe d'ailleurs que le texte ne fait aucune distinction entre les adultes qui se rendent en Syrie de leur plein gré, et les enfants qui sont envoyés malgré eux dans un pays en guerre et au profit desquels une mesure de protection de l'Etat peut sembler parfaitement justifiée.

Dans son principe, l'interdiction de quitter le territoire a quelque chose de surprenant. Pendant de longues années, certains ministres ont affirmé que la menace terroriste venait de l'extérieur, l'idée générale étant que les terroristes se cachaient dans des flux d'immigrants et venaient ainsi opérer dans les pays industrialisés. La politique choisie était alors de limiter et de contrôler l'entrée sur le territoire. Aujourd'hui, il s'agit au contraire d'interdire la sortie, principe que l'on peut discuter au nom des libertés publiques, mais qui repose néanmoins sur l'analyse du terrorisme islamiste actuel. D'une part, il est le fait de personnes souvent nées sur le territoire du pays où elles agissent, ou qui s'y sont intégrées depuis de fort nombreuses années. D'autre part, il bénéficie de véritables sanctuaires, comme en Syrie, où ils peuvent développer des actions de formation et d'endoctrinement. Les militants des pays occidentaux se rendent donc dans ces sanctuaires considérés comme des lieux de formation.

Selon les chiffres du ministère de l'intérieur, au 31 mai 2014, on dénombrait 320 individus Français ou résidant en France qui combattent en Syrie, 140 environ en transit pour rejoindre ce pays, et 180 qui, toujours sur le territoire français, manifestaient des velléités de départ. A le même date, les combats en Syrie et en Iraq avaient déjà fait une trentaine de morts français. 

Il est vrai que le simple retrait de passeport ne peut guère être utilisé dans une telle situation. Dans la situation actuelle du droit, il n'est pas indispensable de disposer d'un passeport pour se rendre en Turquie, ce pays accueillant sur son territoire les ressortissants français sur simplement présentation de leur carte nationale d'identité. Les déplacements au sein de l'espace Schengen sont, quant à eux, incontrôlables, dès lors que son principe même est l'absence de contrôle aux frontières.

La procédure envisagée dans le projet est-elle pour autant totalement satisfaisante ? Pour le moment, avant tout débat parlementaire, on peut considérer qu'elle pose bon nombre de problèmes juridiques.

Le Caravage. La conversion de Saint Paul sur les chemins de Damas. 1604

Une atteinte à la liberté d'aller et venir

Le ministre de l'intérieur reconnaît que l'interdiction de quitter le territoire emporte une atteinte à la liberté d'aller et venir. Depuis sa décision du 2 mars 2004, le Conseil constitutionnel la rattache clairement aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et qu'elle figure "au nombre des libertés constitutionnellement garanties". Au regard de son contenu, le Conseil avait affirmé, dès sa décision du 13 août 1993, que la liberté d'aller et venir "n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter". 

De son côté, l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme énonce, "toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien". Dans sa décision Baumann c. France du 22 mai 2001, la Cour en a déduit que le droit de quitter le territoire implique celui de se rendre dans le pays de son choix.

Face à des jurisprudences aussi solidement établies, l'interdiction de quitter le territoire mise en place par le projet Cazeneuve apparaît beaucoup moins solide. Est-il réellement en mesure de passer les obstacles que sont le Conseil constitutionnel et la Cour européenne ?

Le Conseil constitutionnel

Aux yeux du Conseil constitutionnel, le législateur peut porter atteinte à une liberté constitutionnellement garantie, à la condition que cette atteinte soit justifiée par les nécessités de l'ordre public. C'est cette conciliation que le juge constitutionnel va donc apprécier s'il est saisi de la loi, ce qui est très probable. 

Pour le gouvernement, cette conciliation est assurée. Dans l'étude d'impact accompagnant le texte, diverses décisions de jurisprudence sont citées à l'appui de la constitutionnalité de cette disposition, allant de la remise du passeport aux autorités de police, à l'assignation à résidence des étrangers en passant par l'obligation de pointage pour les supporters interdits de stade. Il est vrai qu'à chaque fois, le Conseil constitutionnel estime que l'atteinte à la liberté d'aller et venir n'est pas disproportionnée par rapport à la menace pour l'ordre public. 

Le problème est que le Conseil ne s'est prononcé que sur des mesures motivées par la nécessité de mettre en oeuvre une décision antérieure. Ainsi, on assigne à résidence un étranger pour s'assurer de sa présence lorsqu'une mesure d'éloignement est décidée, on décide du retrait d'un passeport lorsque son porteur est condamné par un juge pénal etc.. En l'espèce, la personne à laquelle on interdit de quitter le territoire n'a fait l'objet d'aucune décision préalable. Aucun juge n'est intervenu à son sujet et la mesure administrative repose sur des faits encore hypothétiques. Car si l'intéressé est soupçonné de vouloir se rendre en Syrie, force est de constater qu'il n'y est pas encore et qu'il n'a donc commis aucune infraction au moment où la décision est prise. 

La mesure sera-t-elle considérées comme proportionnée à la menace pour l'ordre public ? Ce n'est pas impossible, mais ce n'est pas non plus certain. 

La Cour européenne des droits de l'homme

Le gouvernement rappelle qu'une ingérence dans la liberté de circulation peut être jugée conforme à la Convention européenne des droits de l'homme si elle répond à trois conditions cumulatives. D'une part, elle doit être prévue par la loi, et précisément le parlement est occupé à débattre de ce futur texte. D'autre part, l'ingérence doit poursuivre un but légitime. Pour le gouvernement, il n'est guère de but plus légitime que la lutte contre le terrorisme. Enfin, troisième et dernier critère, l'ingérence dans la liberté d'aller et venir doit être proportionnée aux buts poursuivis. En matière d'interdiction de quitter le territoire, le gouvernement cite une décision Bartik c. Russie du 21 décembre 2006, dans laquelle la Cour admet la conventionnalité d'un retrait de passeport d'un ressortissant russe en raison de sa connaissance de "secrets d'Etat". 

Là encore, l'argumentaire est bien fragile. L'essentiel de la jurisprudence, et elle est fort nombreuse, porte sur des retraits de passeports intervenant dans le contexte d'une procédure pénale, ce qui signifie l'intervention préalable du juge pénal. Considérée sous cet angle, la décision Bartik, qui autorise un retrait de passeport pour des motifs de sécurité nationale, apparaît bien isolée. La Cour considérera-t-elle que le départ en Syrie s'analyse comme un motif de sécurité nationale ? Là encore, c'est possible, mais ce n'est pas certain, d'autant que la connaissance de secrets d'Etat par le requérant n'était pas contestée dans l'affaire Bartik, alors que le menace pour l'ordre public que constitue le départ en Syrie est encore hypothétique au moment de la décision.

Si l'on envisage la mise en oeuvre de l'interdiction de quitter le territoire, d'autres problèmes se posent, loin d'être négligeables. Le premier est le système de fichage des voyageurs utilisant le transport aérien, tant au niveau de l'enregistrement que de la réservation. Il s'agit alors de repérer les personnes qui doivent se voir interdire de quitter le territoire pour mettre en application la décision. Le second est l'absence de procédure contradictoire préalable, celle-ci n'ayant lieu qu'a posteriori, dans un délai de quinze jours suivant la décision. La seule possibilité de l'intéressé est donc d'obtenir le retrait d'une décision déjà prise, s'il parvient à démontrer que le but de son voyage n'a rien à voir avec une quelconque activité terroriste. Le troisième est la compétence juridictionnelle. En principe, il pourra saisir le juge administratif d'un référé-liberté puisque c'est sa liberté de circulation qui est en cause. Mais rien ne dit que la jurisprudence ne considérera pas que l'absence d'intervention préalable d'un juge n'est pas constitutive d'une voie de fait, ce qui imposerait la compétence du juge judiciaire.

L'interdiction de quitter le territoire ne repose donc pas sur un socle juridique très stable, c'est le moins que l'on puisse dire. La rédaction de la loi se heurte à de multiples difficultés, et la plus importante d'entre elles figure entre les lignes du projet. En effet, les motifs de la décision d'interdiction de quitter le territoire sont finalement fournis par les services de renseignement, ceux là même qui sont chargés de contrôler les mouvements islamistes radicaux. Le parlement doit donc chercher à concilier l'opacité des activités de renseignements avec la transparence d'une procédure équitable. Ce n'est pas simple.