Covid-19 : Le Conseil constitutionnel marche sur la Constitution

La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 mars 2020 est la première portant sur la gestion de la crise sanitaire. Elle déclare conforme à la Constitution la loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, la seule dont le Conseil ait été saisi, puisque l'article 46 de la Constitution impose qu'il se prononce sur toute loi organique, avant sa promulgation. La loi ordinaire, la plus importante en termes de restrictions des libertés, n'a donné lieu à aucune saisine, et nous devrons donc attendre d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité pour que sa constitutionnalité soit éventuellement examinée.

Les QPC renvoyées aux Calendes

Mais précisément, la loi organique du 23 mars 2020, objet de la présente décision, suspend les délais liés à l'examen d'une QPC, c'est à dire le premier délai de trois mois au terme duquel le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation doit transmettre, après examen, une QPC au Conseil constitutionnel, ainsi que le second délai de trois mois pendant lequel ce dernier doit se prononcer sur la question qui lui a été renvoyée.

Cela signifie concrètement que la personne qui se pense victime d'une atteinte à ses droits fondée sur les nouvelles prérogatives accordées à l'Exécutif par la loi ordinaire instituant l'état d'urgence sanitaire pourra toujours déposer une QPC et le Conseil ne manque pas de faire remarquer que la loi organique " ne remet pas en cause l'exercice de ce recours". Le problème est que ce droit au recours n'existe que sur le papier et que, concrètement, il risque de prendre la forme d'un coup d'épée dans l'eau, puisque l'examen du recours peut être reporté à une date ultérieure, et même très ultérieure.

Le Conseil, juge et partie

Dans sa décision du 26 mars 2020, le Conseil constitutionnel est ainsi conduit à statuer sur sa propre procédure, situation un peu surprenante qui le conduit à être à la fois juge et partie. En reportant les délais d'examen, les membres du Conseil peuvent en effet rester confinés, sans avoir besoin de rechercher des moyens d'organiser des audiences dématérialisées et de délibérer par "télétravail". Surtout, le Conseil ne s'interdit pas de statuer rapidement, s'il le souhaite, faisant observer que la loi organique "n'interdit (pas) qu'il soit statué sur une question prioritaire de constitutionnalité durant cette période".  Autrement dit, le Conseil se prononce quand il veut, et peut choisir les QPC qui l'intéressent dans une sorte de pouvoir d'évocation que la Constitution ne lui a jamais attribué.

Chanson préférée du Conseil constitutionnel

Je fais ce qui me plaît. Cherry Chérie, 2015

L'article 46 écarté

Il est vrai que la Constitution est bien malmenée dans cette décision. Aux termes de l'article 46 de la Constitution, un projet de loi organique, lorsqu'il a été décidé de recourir à la procédure accélérée "ne peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie avant l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt". Dans le cas présent, la loi organique a été déposé à l'Assemblée nationale le 18 mars, voté le 20 à l'Assemblée, et le 21 au Sénat.

Nul ne conteste qu'il soit nécessaire de prendre des dispositions dans l'urgence pour lutter contre l'épidémie. Mais, en l'occurrence, la loi organique dont il s'agit ne porte pas sur des questions sanitaires, mais sur les délais de recours de la QPC, sujet tout de même moins brûlant. Le Conseil constitutionnel, quant à lui, cultive l'Imperatoria Brevitas pour justifier cette violation de l'article 46. Il se borne à affirmer que, "compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l'article 46 de la Constitution".

Les circonstances exceptionnelles

"Les circonstances particulières de l'espèce".. Il y aurait donc des "espèces" devant le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'un contrôle de la loi avant promulgation ?  Qu'entend-il par-là ? Lorsque le Conseil d'Etat emploie une telle formule, c'est pour se référer aux faits qui sont à l'origine du recours. Mais devant le Conseil, il n'y a pas de "faits", et son rôle est censé se limiter à apprécier la conformité de la loi par rapport à la Constitution. C'est un contrôle abstrait, objectif, qui doit précisément écarter "les circonstances particulières de l'espèce". C'est si vrai que les décisions rendues sur QPC prennent bien garde à ne jamais mentionner la situation du requérant, laissée à l'appréciation des juges du fond et qui ne doit, en aucun cas, influencer la délibération du Conseil constitutionnel. Sans doute faut-il voir dans cette formule l'influence considérable du Conseil d'Etat, au point que le juge constitutionnel fait du contentieux administratif comme Monsieur Jourdain faisait de la prose.

L'impression est encore accrue par la référence à la théorie des circonstances exceptionnelles développée par le Conseil d'Etat. Car ces "circonstances particulières" ne peuvent se référer à autre chose qu'aux circonstances exceptionnelles définies dans l'arrêt Heyriès du 28 juin 1918. Cette référence permet à l'administration d'écarter certaines procédures sans illégalité. Sans doute, mais le juge administratif accepte ainsi, exceptionnellement, de valider l'irrégularité d'un acte administratif, parce que cette décision ne met pas en cause la loi elle-même à laquelle il demeure soumis et, évidemment, ne met pas davantage en cause la Constitution.

Or le Conseil constitutionnel se réfère à la théorie des circonstances exceptionnelles pour écarter précisément la Constitution elle-même. Au nom de quelles norme supérieure ? Doit-on en déduire que la théorie des circonstances exceptionnelles définie par le Conseil lui-même a une valeur supra-constitutionnelle ? On imagine déjà les théoriciens kelséniens penchés sur cette délicate question et affirmant avoir enfin trouvé l'essence de la Norme Fondamentale, puisque c'est le Conseil constitutionnel qui fonde désormais lui-même la légitimité de la Constitution. Le Conseil affirme implicitement ainsi que ses décisions sont supérieures à la Constitution, et qu'elles reposent sur son bon plaisir. Le Conseil constitutionnel gardien de la Constitution ? Il fait songer à ces gardes du corps qui assassinent celui qu'ils sont chargés de protéger.

Nous vivons actuellement des évènements graves et l'on peut comprendre que certains textes juridiques soient rédigés à la hâte. Venant du Conseil constitutionnel, une telle décision pourrait faire sourire, si l'on se souvient que le Président Fabius a mis en oeuvre une politique volontariste qui s'est traduite par l'audacieuse suppression des "Considérant" pour faciliter la compréhension des décisions. Nul doute que celle du 26 mars 2020 restera dans l'histoire comme un parfait exemple d'obscurité juridique. A l'issue de la crise, le Conseil aura tout intérêt à la confiner dans les archives de l'institution, à faire en sorte qu'elle ne figure pas dans "les Grandes décisions du Conseil constitutionnel", et à l'oublier purement et simplement. Et ce sera pure charité de ne plus en parler.