Ségolène Royal s'est démis les pôles

Le 15 janvier 2019 aura été une bien mauvaise journée pour Ségolène Royal. Le Parquet national financier (PNF) annonce ouvrir une enquête pour détournement de fonds publics, car l'ambassadeur aux pôles est soupçonnée d'avoir confié à des agents du ministère de l'Europe et des affaires étrangères des missions bien éloignées des questions glaciaires. Surtout, elle-même publie sur Facebook la lettre qui lui a été envoyée par le Secrétaire général du Quai d'Orsay, lui annonçant qu'"il est envisagé de mettre fin à ses fonctions". Si l'enquête du Parquet ne mérite guère de commentaire à ce stade, il n'en est pas de même de cette décision administrative.

Car l'intéressée n'est pas restée de glace devant une mesure qu'elle conteste avec véhémence, véhémence sans doute d'autant plus grande que les arguments juridiques qu'elle avance fondent comme neige au soleil.

Les emplois à la discrétion du gouvernement

La lettre qui a été adressée à Ségolène Royal lui annonce une intention de "mettre fin à ses fonctions", sans doute lors du prochain conseil des ministres. Elle en déduit immédiatement qu'il s'agit d'un "licenciement". Avouons que c'est un amalgame étrange de la part d'une personne qui, à l'issue de sa scolarité à l'ENA, a intégré le corps des magistrats des tribunaux administratifs.

Elle devrait donc savoir que les "emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du gouvernement", sont précisément ceux pour lesquels l'Exécutif se voit offrir une liberté de déroger aux règles gouvernant l'accès à la fonction publique pour nommer la personne de son choix. Ces emplois sont précaires par définition, car leur titulaire peut être révoqué pour n'importe quel motif. Pour justifier cette pratique, il est généralement fait état du lien que ces emplois établissent entre le pouvoir politique et l'action administrative, ce qui explique aussi une obligation de loyauté tout à fait spécifique.

Depuis la loi du 11 janvier 1984, il est précisé que l'accès à ce type d'emploi n'entraine pas la titularisation dans un corps de l'administration et qu'un décret en Conseil d'Etat en dresse la liste. C'est l'objet du décret du 24 juillet 1985 et dans cette liste, d'ailleurs assez courte, on trouve les préfets, les recteurs d'académie et surtout les "chefs de mission diplomatique ayant rang d'ambassadeur". L'ambassadeur aux pôles est donc, à l'évidence, un emploi à la discrétion du gouvernement.

Il était une dame Tartine. Pinpin et Lili

Un emploi bénévole

Ségolène Royal insiste sur le caractère bénévole de cette fonction, même si elle est exercée avec les moyens mis à sa disposition par le Quai d'Orsay. Cette question budgétaire sera sans doute importante dans l'enquête diligentée par le PNF, mais elle est sans influence sur la question de la cessation des fonctions.

L'intéressée ne devrait d'ailleurs pas l'ignorer. En février 2016, on se souvient que Laurent Fabius avait fait valoir le caractère bénévole de la présidence de la COP 21 pour tenter de cumuler cette fonction avec celle de président du Conseil constitutionnel. A l'époque, la ministre de l'environnement l'avait écarté sans trop de ménagement. Elle s'appelait Ségolène Royal.

L'absence de procédure contradictoire

L'intéressée s'offusque aujourd'hui que son "licenciement" ait lieu "sans entretien préalable". Mais précisément, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un licenciement, la procédure contradictoire est très allégée. Dans le cas des emplois figurant dans la liste établie par le décret de 1985, le Conseil d'Etat exige uniquement le respect de la règle de la communication du dossier.

Dans un  arrêt du 12 novembre 1997, le Conseil d'Etat a ainsi annulé le décret mettant fin aux fonctions d'un ambassadeur au Kazakhstan, car l'intéressé n'avait pas été "mis à même de demander la communication du dossier". Est aussi annulée une décision annonçant par téléphone à un recteur qu'il allait être "muté" (26 mai 2014). Le Secrétaire général du Quai d'Orsay prend soin de se conformer à cette jurisprudence et écrit à Ségolène Royal que, conforment aux dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, elle "peut demander la consultation de son dossier administratif, ou désigner un mandataire pour effectuer cette démarche".

Rien n'interdira ensuite à Ségolène Royal de contester la mesure qui la frappe devant le Conseil d'Etat. Avant de s'aventurer sur ce terrain glissant, elle devrait pourtant regarder la jurisprudence, car dans ce même arrêt du 26 mai 2014, le Conseil d'Etat précise que son contrôle ne s'étend pas aux motifs de la révocation qui demeurent, par hypothèse, à la discrétion du gouvernement.

L'obligation de réserve

 

 

Le gouvernement peut mettre fin aux fonctions du titulaire d'un emploi à la discrétion du gouvernement pour quelque motif que ce soit, y compris des divergences partisanes. Il est entendu en effet que ce type de fonction exige une loyauté sans faille. Or Ségolène Royal n'a pas cessé de manifester clare et intente ses critiques à l'encontre d'Emmanuel Macron et du gouvernement. Tweets, interviews diverses, tous les moyens étaient bons pour attirer l'attention de la presse par des propos qui n'avaient rien à vois avec le discours policé des ambassadeurs.

Ségolène Royal affirme sur Facebook qu'elle n'a "pas l’intention de renoncer à (s)a liberté d’opinion et d’expression garantis par la Constitution".  Sans doute ignore-t-elle, ce qui est un peu surprenant, que si la liberté d'opinion d'un ambassadeur existe évidemment, elle est assortie d'une obligation de réserve dans son expression.


Le devoir de réserve est d'origine jurisprudentielle. Le mot apparaît dans une décision des Chambres réunies de 1882, à propos du président du tribunal d'Orange qui avait brisé, à coup de canne, les lampions aux couleurs nationales qui ornaient le Palais de Justice pour le 14 juillet. Le juge a alors considéré qu'une telle attitude était contraire "à la réserve que doit s'imposer un magistrat ; mais qu'elle devient plus répréhensible encore si l'on considère que le public ne pouvait l'interpréter autrement que comme une démonstration d'hostilité politique contre le gouvernement au nom duquel le Président P. rend la justice". Que l'on se rassure, les manquements au devoir de réserve ne concernent pas seulement les vieux monarchistes. En 1935, dans un arrêt Defrance, le Conseil d'Etat ne reproche pas à un agent public d'être "attaché à la révolution prolétarienne" mais admet, en revanche,  qu'il avait manqué à la réserve en qualifiant d'"ignoble" le drapeau tricolore.  

Les juges apprécient le manquement à l'obligation de réserve à partir de deux critères, d'une part l'ampleur de la diffusion donnée aux propos litigieux, d'autre part la place de son auteur dans la hiérarchie administrative. Ceux qui sont dans une position particulièrement élevée, et c'est le cas d'un ambassadeur, y sont soumis de manière plus rigoureuse. Et la sanction ne peut manquer d'intervenir s'ils agitent les médias comme l'a fait Ségolène Royal. Dans un arrêt du 24 septembre 2010 G. L., le Conseil d'Etat a ainsi admis la légalité d'une sanction de mise à la retraite d'office visant un préfet, autre emploi à la discrétion du gouvernement, qui avait tenu, à plusieurs reprises, des propos virulents à l'encontre du ministre de l'intérieur. 

Le devoir de neutralité

Conséquence de l'obligation de réserve, le devoir de neutralité impose à l'agent, selon la formule de Georges Morange en 1953 de ne pas transformer les services publics "en clubs où les fonctionnaires discuteraient entre eux et avec les usagers des grandes questions politiques et sociales du jour". Les opinions, qu'elles soient politiques, religieuses ou philosophiques, doivent demeurer dans le for intérieur et le pouvoir hiérarchique est donc fondé à exiger un comportement standardisé dans l'expression. La retenue de l'expression est donc la règle, et un agent public ne saurait utiliser sa fonction pour d'autres finalités que celles qui lui sont attachées, qu'il s'agisse de propagande politique ou de dénigrement politique. Cette obligation de neutralité figure dans l'article 25 du statut de la fonction publique auquel les diplomates sont soumis.

Certes, ce même article 25 précise que le devoir de neutralité s'impose à l'agent "dans l'exercice de ses fonctions". Il est vrai que Ségolène Royal n'a pas pris de positions politiques hostiles dans le cadre des organisations et conférences internationales portant sur les zones polaires, préférant sans doute la douce chaleur des plateaux de télévision français. Mais elle ne s'est pas privée, invitée dans les médias en sa qualité d'ambassadeur aux pôles, de critiquer la politique actuellement menée. Agissait-elle dans ses fonctions ou hors de ses fonctions ? En pratique, la distinction n'a aucun intérêt, car si elle est considérée comme étant hors de ses fonctions, elle peut alors être poursuivie pour manquement à la réserve.

De toute évidence, Ségolène Royal, si elle veut avoir une once de crédibilité, va devoir trouver d'autres arguments pour étayer sa contestation. La théorie du complot destiné à l'évincer d'une élection présidentielle de 2022 qu'elle aurait vocation à remporter risque de ne pas convaincre le Conseil d'Etat. Le mieux serait donc de se faire oublier en attendant d'être élue à cette haute fonction. Mais rien n'est jamais certain, et la prudence s'impose. Peut-être serait-il utile d'aller s'inscrire à Pôles Emploi ?