Construction d'une mosquée et association cultuelle

La loi relative à la séparation des églises et de l'Etat du 9 décembre 1905 fait partie de ces textes que tout le monde invoque sans pourtant qu'elle soit réellement connue. C'est d'autant plus vrai que le principe de laïcité qu'elle consacre a connu quelques modifications au fil des ans, à la fois par les interprétations jurisprudentielles et par les interventions législatives. Le Conseil d'Etat se voit donc contraint de rappeler certains principes fondamentaux et c'est précisément ce qu'il fait dans son arrêt du 10 février 2017 portant sur la construction d'une mosquée. 

En l'espèce, il considère comme illégale la délibération du Conseil de Paris qui, en avril 2013, divisait en lots l'Institut des cultures d'Islam situé dans le XVIIIè arrondissement. En même temps, elle décidait de conclure un bail emphytéotique administratif avec une association représentant le culte, bail portant sur l'un de ces lots, dans le but d'y construire une mosquée. 

La création des lieux de culte

L'article 2 de la loi de 1905  énonce avec vigueur que "la République ne subventionne aucun culte".  Ce principe demeure le droit positif et le juge administratif exerce un contrôle étendu sur les opérations visant à contourner cette règle. Tel est le cas lorsqu'une commune invoque la réparation d'un lieu de culte alors qu'il s'agit d'en faire l'acquisition, vend un terrain à une association cultuelle à un prix très inférieur à la moyenne, ou encore fait voter par le Conseil municipal la construction d'une salle polyvalente... qui sera remise quelques mois plus tard à une association musulmane pour en faire une salle de prière. 

Ce principe d'interdiction de subventionner les cultes a cependant été battu en brèche par la jurisprudence d'abord, puis par le législateur. 

Le centre culturel cache le lieu de culte

Les juges ont d'abord admis la pratique du saucissonnage que la ville de Paris utilise dans l'affaire de la mosquée du XVIIIè arrondissement. Aucune disposition n'interdit en effet la construction simultanée d'un édifice cultuel et d'un bâtiment affecté à une autre activité, musée, bibliothèque, centre culturel etc., dès que l'équipement répond à un but d'intérêt général. Le lieu de culte devient alors une sorte d'annexe de l'opération principale. Ce financement indirect a été mis en oeuvre au profit du culte catholique lors du versement d'une subvention attribuée par l'Etat pour la création, à côté de la cathédrale d'Evry, d'un Musée d'art sacré. Ce dernier n'a jamais vu le jour, sa seule fonction consistant à servir d'écran à la subvention destinée à la cathédrale. De la même manière, la mosquée du XVIIIè arrondissement est l'annexe d'un Institut des culture d'Islam qui, lui, est une réalité.

Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette pratique, non sans réticence. Dans sa décision du 12 février 1988 Association des résidents des quartiers Portugal-Italie, il considère qu'une demande de permis de construction formulée par la mairie de Paris pour la construction d'un centre culturel islamique portait sur un équipement public, dès lors qu'il s'intégrait dans un projet de rénovation de quartier. Il est vrai qu'en l'espèce, le Conseil d'Etat annula le permis de construire pour non-conformité au plan d'occupation des sols.

Exemple de centre culturel islamique.

OSS 117. Le Caire ne répond plus. Michel Hazanivicius 2006. Jean Dujardin

Le bail emphytéotique, instrument de contournement

Le législateur, quant à lui, a offert aux collectivités territoriales un instrument beaucoup plus commode pour écarter la loi de 1905. L'ordonnance du 21 avril 2006 procède à une nouvelle écriture de l'article L 1311-2 du code général des collectivités territoriales (cgct). Il autorise désormais une commune à conclure un bail emphytéotique d'une durée prévue entre 18 et 99 ans, bail par lequel elle loue, pour un loyer très modéré, voire symbolique, un bien immobilier, terrain ou immeuble, susceptible ensuite d'être affecté à une association cultuelle en vue de la création d'un édifice du culte ouvert au public. A l'expiration du bail, l'édifice revient dans la patrimoine de la commune qui n'a donc pas supporté les charges de conception et de construction du bien. Dans un arrêt d'assemblée du 19 juillet 2011, le Conseil d'Etat affirme clairement que cette disposition s'analyse comme une dérogation au principe de laïcité qui interdit de subventionner les cultes. Le juge administratif insiste cependant sur les conditions de légalité d'un tel bail, précisant que son titulaire doit être une association cultuelle qui ne doit exercer aucune activité lucrative.

La nécessité d'une association cultuelle

Dans la cas de la mosquée visée par l'arrêt de février 2017, le Conseil d'Etat n'est pas en mesure de contester le principe même du bail emphytéotique, qui est imposé par le législateur. En revanche, il sanctionne un bail accordé une association représentant le culte, formule dépourvue de contenu juridique qui montre qu'il ne s'agit pas d'une association cultuelle au sens de la loi de 1905.

Pourquoi est-ce si important que le contractant ait le statut d'association cultuelle ? La loi de 1905 prévoit que les biens des établissements du culte seront dévolus à ces groupements qui ont "exclusivement pour objet l'exercice d'un culte". Le Conseil d'Etat se montre rigoureux sur ce point. Dans un arrêt du 4 mai 2012, il refuse ainsi la qualification d'association cultuelle à un groupement dont l'unique rôle est d'organiser des colloques : une association même composée de fidèles n'est donc pas cultuelle si elle n'a pas pour mission de mettre en oeuvre un culte.

Cette jurisprudence ne saurait être accusée de formalisme excessif, car la qualification d'association cultuelle offre des garanties réelles. 

D'une part, son objet doit être strictement conforme à l'ordre public et le Conseil d'Etat adopte, sur ce point, une définition large de l'ordre public. Dans un arrêt du 28 avril 2004 Association culturelle du Vajra triomphant, il estime qu'il englobe la police générale c'est à dire la sécurité et la tranquillité publiques ainsi que la moralité publique, mais aussi la prévention des infractions. Il refuse donc le statut d'association cultuelle à un mouvement sectaire condamné à plusieurs reprises pour des violations graves du droit de l'urbanisme (affaire des statues du Mandarom). D'autre part, l'association cultuelle est soumise à un certain nombre de contrôles financiers, en particulier par les services fiscaux. 

Ces deux éléments ont certainement été pris en considération par le Conseil d'Etat et on peut s'étonner que la ville de Paris ait écarté bien facilement cette exigence d'association cultuelle. Cette organisation juridique est en effet la seule qui permette un contrôle sur l'organisation du culte, contrôle indispensable dans le cas d'une religion qui ne dispose pas d'un clergé au sens traditionnel du terme ni d'ailleurs d'une forme sérieuse d'encadrement. Alors que la menace causée par certains imams fondamentalistes est aujourd'hui incontestable, le contrôle semble indispensable. Il en est de même du contrôle financier, car contracter avec une quelconque association de la loi de 1901 ne permet pas réellement de connaître exactement les sources de financement du futur lieu de culte. Sera-t-il financé par l'assemblée des fidèles, comme on l'affirme souvent, ou recevront-ils l'aide d'Etats étrangers ? Là encore, la ville de Paris risquait de perdre le contrôle, si tant est qu'elle ait souhaité l'exercer. 

Nul ne conteste que la religion musulmane se trouve dans une situation particulière car elle n'était pas directement concernée par la loi de 1905. A cette époque, elle était encadrée par le droit colonial et faisait l'objet d'une tutelle administrative définie dans le statut de l'Algérie. Aujourd'hui, avec la décolonisation et l'arrivée sur le territoire française d'une large communauté musulmane, mais aussi avec le développement d'un Islam fondamentaliste, la création des lieux de culte musulman peut être considérée comme l'occasion de mettre en place un indispensable contrôle. Elle permet en effet de créer des espaces connus des pouvoirs publics et détachés des influences étrangères. Sur ce point, l'arrêt du 10 février 2017 sonne comme un avertissement pour les communes, invitées à prendre conscience de ces éléments et ne pas considérer que leur rôle se borne à satisfaire une demande.

Sur la construction des lieux de culte : Chapitre 10, section 2, C, du manuel de libertés publiques sur internet.