Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 24 janvier 2017, met un terme, peut-être provisoire, au débat sur les contrôles d'identité au faciès.
La notion n'a évidemment pas de contenu juridique, mais renvoie à
l'idée de contrôles effectués de manière discriminatoire, en ciblant les
personnes qui y sont soumises à partir de leurs caractéristiques
physiques, ou plus exactement de la manière dont sont perçues ces
caractéristiques physiques. Le débat n'a rien de nouveau, et la question
agitait déjà la doctrine, et les juges, lors des débats précédant les lois du 10 août 1993 sur les contrôles d'identité et du 13 août de la même année sur la maîtrise de l'immigration.
Dans
le cas présent, le Conseil est saisi par deux requérants qui ont fait
l'objet d'un contrôle d'identité et qui posent une question prioritaire
de constitutionnalité portant sur deux séries de dispositions
législatives. D'un côté, les articles 78-2 et 78-2-2 du
code pénal qui prévoient les contrôles d'identité, et plus
particulièrement ceux mis en oeuvre sur réquisition du procureur. De
l'autre côté, les articles L 611-1 et L 611-1-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers (ceseda) qui affirment que les personnes de nationalité étrangère, "en dehors de tout contrôle d'identité, doivent être en mesure de présenter les pièces ou documents
sous le couvert desquels elles sont autorisées à circuler ou à séjourner
en France à toute réquisition des officiers de police judiciaire".
La QPC intervient à un moment jugé opportun par les associations de protection des droits des étrangers, largement représentées à l'audience, en particulier le GISTI et SOS sans papiers qui ont demandé à intervenir. L'idée est de porter l'estocade à une procédure qu'elles estiment fragilisée par plusieurs décisions récentes de la Cour de cassation. Depuis une série d'arrêts du 9 novembre 2016, la 1ère Chambre civile accepte ainsi d'engager la responsabilité de l'Etat à la suite d'un contrôle d'identité discriminatoire. De son côté, la Chambre criminelle, dans une décision du 30 novembre 2016, a sanctionné un contrôle justifié par "l'apparence ethnique" d'une personne, le procès-verbal indiquant qu'il avait été procédé au contrôle "d'un individu de type nord-africain". La décision avait pour fondement l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui précisément interdit toute discrimination.
Dès lors, les requérants espéraient obtenir la condamnation de ces procédures qui commencent comme un contrôle d'identité de droit commun, celui de l'article 78- 2 du code pénal, et se terminent comme un contrôle du titre de séjour, celui de l'article L 611-1 ceseda. Ce passage de l'un à l'autre, prévu par des dispositions législatives, porte atteinte, selon eux, à la liberté individuelle et au principe d'égalité devant la loi.
La recevabilité de la QPC est aisément admise par le Conseil. Il observe en effet que les dispositions de l'article 78-2 du code pénal relatives aux contrôles d'identité sur réquisition du procureur n'ont pas été mentionnées dans la décision rendue le 5 août 2013. Quant à celles de l'article 78-2-2, elles ont certes été validées par la décision du 13 mars 2003, mais la loi du 14 mars 2011 a étendu leur champ d'application, élargissement qui peut s'analyser comme un changement de circonstances de droit justifiant un nouvel examen.
Il refuse toutefois de donner satisfaction aux requérants, et aux associations de protection des droits des étrangers qui étaient intervenues lors de l'audience.
L'atteinte à la liberté individuelle est rapidement écartée, dans la mesure où l'article 66 mentionne que "nul ne peut être arbitrairement détenu". Or le contrôle d'identité d'un étranger, comme d'ailleurs celui d'un ressortissant français, n'emportent aucune "détention". Lorsque l'intéressé ne peut prouver son identité ni produire son titre de séjour, il peut faire l'objet d'une rétention qui ne doit pas dépasser le temps nécessaire à l'établissement de son identité et de son droit de demeurer sur le territoire. En tout état de cause, la procédure de vérification ne saurait durer au-delà de quatre heures. Pour le Conseil constitutionnel, une telle mesure ne saurait s'analyser comme une réelle privation de liberté, au sens où l'entend l'article 66 de la Constitution.
La violation du principe d'égalité devant la loi ne trouve pas davantage à s'appliquer. Le Conseil refuse de considérer que ces contrôles sont, en soi, discriminatoires, comme l'y invitaient les requérants. Au contraire, il affirme qu'ils doivent "s'opérer en se fondant exclusivement sur des critères excluant toute discrimination". Le contrôle d'identité est pas, en soi, inconstitutionnel, mais sa mise en oeuvre peut, parfois, être illégale. Dans ce cas, il appartient au juge judiciaire de sanctionner la procédure.
Le Conseil ne prend donc pas en considération la dépénalisation du séjour irrégulier, sans incidence en effet sur la procédure dont il doit apprécier la constitutionnalité. Cette dépénalisation a certes été engagée par les arrêts El Dridi et Achughbabian rendus par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en 2011, puis par celui rendu en juin 2012 par la Cour de cassation. Mais la loi du 31 décembre 2012 s'est finalement bornée à remplacer l'ancienne garde à vue par une retenue de l'étranger en vue de la vérification de son droit au séjour. Le contrôle d'identité, quant à lui, demeure identique.
Une procédure fragilisée
La QPC intervient à un moment jugé opportun par les associations de protection des droits des étrangers, largement représentées à l'audience, en particulier le GISTI et SOS sans papiers qui ont demandé à intervenir. L'idée est de porter l'estocade à une procédure qu'elles estiment fragilisée par plusieurs décisions récentes de la Cour de cassation. Depuis une série d'arrêts du 9 novembre 2016, la 1ère Chambre civile accepte ainsi d'engager la responsabilité de l'Etat à la suite d'un contrôle d'identité discriminatoire. De son côté, la Chambre criminelle, dans une décision du 30 novembre 2016, a sanctionné un contrôle justifié par "l'apparence ethnique" d'une personne, le procès-verbal indiquant qu'il avait été procédé au contrôle "d'un individu de type nord-africain". La décision avait pour fondement l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme qui précisément interdit toute discrimination.
Dès lors, les requérants espéraient obtenir la condamnation de ces procédures qui commencent comme un contrôle d'identité de droit commun, celui de l'article 78- 2 du code pénal, et se terminent comme un contrôle du titre de séjour, celui de l'article L 611-1 ceseda. Ce passage de l'un à l'autre, prévu par des dispositions législatives, porte atteinte, selon eux, à la liberté individuelle et au principe d'égalité devant la loi.
Recevabilité de la QPC
La recevabilité de la QPC est aisément admise par le Conseil. Il observe en effet que les dispositions de l'article 78-2 du code pénal relatives aux contrôles d'identité sur réquisition du procureur n'ont pas été mentionnées dans la décision rendue le 5 août 2013. Quant à celles de l'article 78-2-2, elles ont certes été validées par la décision du 13 mars 2003, mais la loi du 14 mars 2011 a étendu leur champ d'application, élargissement qui peut s'analyser comme un changement de circonstances de droit justifiant un nouvel examen.
Il refuse toutefois de donner satisfaction aux requérants, et aux associations de protection des droits des étrangers qui étaient intervenues lors de l'audience.
L'étrangère. Paroles : Louis Aragon. Musique : Léo Ferré. 1959
Constitutionnalité du contrôle d'identité
L'atteinte à la liberté individuelle est rapidement écartée, dans la mesure où l'article 66 mentionne que "nul ne peut être arbitrairement détenu". Or le contrôle d'identité d'un étranger, comme d'ailleurs celui d'un ressortissant français, n'emportent aucune "détention". Lorsque l'intéressé ne peut prouver son identité ni produire son titre de séjour, il peut faire l'objet d'une rétention qui ne doit pas dépasser le temps nécessaire à l'établissement de son identité et de son droit de demeurer sur le territoire. En tout état de cause, la procédure de vérification ne saurait durer au-delà de quatre heures. Pour le Conseil constitutionnel, une telle mesure ne saurait s'analyser comme une réelle privation de liberté, au sens où l'entend l'article 66 de la Constitution.
La violation du principe d'égalité devant la loi ne trouve pas davantage à s'appliquer. Le Conseil refuse de considérer que ces contrôles sont, en soi, discriminatoires, comme l'y invitaient les requérants. Au contraire, il affirme qu'ils doivent "s'opérer en se fondant exclusivement sur des critères excluant toute discrimination". Le contrôle d'identité est pas, en soi, inconstitutionnel, mais sa mise en oeuvre peut, parfois, être illégale. Dans ce cas, il appartient au juge judiciaire de sanctionner la procédure.
Le Conseil ne prend donc pas en considération la dépénalisation du séjour irrégulier, sans incidence en effet sur la procédure dont il doit apprécier la constitutionnalité. Cette dépénalisation a certes été engagée par les arrêts El Dridi et Achughbabian rendus par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en 2011, puis par celui rendu en juin 2012 par la Cour de cassation. Mais la loi du 31 décembre 2012 s'est finalement bornée à remplacer l'ancienne garde à vue par une retenue de l'étranger en vue de la vérification de son droit au séjour. Le contrôle d'identité, quant à lui, demeure identique.
Les réserves d'interprétation
S'il refuse de prononcer l'inconstitutionnalité de ces contrôles, le Conseil constitutionnel émet cependant des réserves d'interprétation destinées à leur fixer des limites de nature procédurale. D'une part, les réquisitions du procureur doivent justifier d'un lien géographique et temporel avec les infractions justifiant le contrôle. D'autre part, le procureur ne peut opérer des cumuls de réquisitions conduisant de fait à "une pratique de contrôles généralisés et discrétionnaires qui serait incompatible avec le respect de la liberté personnelle".
Ces réserves de nature procédurale montre que le Conseil constitutionnel distingue parfaitement la loi dont il apprécie la constitutionnalité et la manière de l'appliquer qui relève des seuls tribunaux judiciaires. Il salue ainsi au passage la jurisprudence de la Cour de cassation qui sanctionne les contrôles au faciès et répare les dommages causés. Sur ce point, la décision du Conseil constitutionnel dépasse largement son objet en montrant que les discriminations ne sont pas le fait de la loi mais de ceux qui l'appliquent.
Sur le contrôle d'identité : Chapitre 4, section 2 du manuel de libertés publiques.
Avec tout le respect que l'on doit à un éminent professeur agrégé de droit public dont le combat pour les libertés publiques fondé sur l'étude du droit positif est exemplaire (Cf. l'existence même de votre blog et son alimentation régulière), on peut distinguer deux niveaux d'appréciation de votre post.
RépondreSupprimer1. Un niveau d'accord intégral avec votre analyse
Un fois de plus, votre post mérite louange par sa clarté, sa précision, sa mise en perspective de la décision du Conseil constitutionnel. Le raisonnement du Conseil constitutionnel, dont vous faites l'exégèse juridique, est d'une implacable rigueur. Ses éléments objectifs s'enchaînent à la perfection à la manière d'une réaction physique en chaine : procédure fragilisée conduisant à l'acceptation de la recevabilité d'une QPC au terme de laquelle les contrôles d'identité sont déclarés constitutionnels sous quelques réserves d'interprétation de la procédure. Nous sommes ainsi réconfortés par le cartésianisme évidente de pareille décision des Sages. Comment pourrait-il en être autrement ?
Mais, le diable se cache souvent dans les détails !
2. Un léger désaccord avec votre interprétation
Nous nous trouvons dans la logique de la chanson "tout va très bien madame la marquise". En effet, il y a un petit rien qui peut expliquer qu'un problème se pose de manière récurrente en matière de contrôle d'identité (au faciès) à tel point qu'il nécessite des décisions de la Cour de cassation. Ce petit rien tient à mon sens à deux problèmes très français :
- la clarté et la précision de la norme. Dans des matières aussi sensibles que sont les contrôles d'identité ou le port du voile, la plus grande netteté s'impose dès le départ, c'est-à-dire de la part du législateur ou de l'exécutif pour prévenir toute discussion ultérieure sur la signification et la portée de la norme. Le clair obscur juridique n'est jamais la bonne solution. On en mesure les conséquences au jour le jour.
- l'impartialité du lanceur du contrôle. Qui peut avoir confiance en l'objectivité des procureurs qui, en dépit, de leurs robes, ne sont toujours pas des juges indépendants et impartiaux au sens de l'article 6 de la CEDH ? Si l'on passe de la théorie (justice de la doctrine) à la pratique (justice des prétoires), le problème est encore plus grave. Il suffit de lire quelques réquisitoires écrits ou d'écouter attentivement quelques réquisitoires oraux pour rester confondus devant tant d'incompétence chez certains parquetiers : ignorance du principe de la non rétroactivité de la loi, des lois punissant les discriminations de toutes sortes... tout ceci pour défendre l'exécutif et non pas la société ou l'ordre public. Une sorte de parquet aux ordres ! Tant que le statut du parquet ne sera pas réformé, un doute raisonnable pèsera sur l'impartialité de ces fonctionnaires arborant ostensiblement leurs décorations comme le Saint Sacrement, signes évidents de leur allégeance au pouvoir politique. Léger problème de déontologie, terme très à la mode (Cf. votre avant dernier post) qui est particulièrement actuel à la faveur du "Penelopegate".
Compte-tenu de ce qui précède, cette décision du Conseil constitutionnel peut être regardée comme la bouteille à moitié pleine (un monument de rigueur juridique) ou comme la bouteille à moitié vide (un monument d'hypocrisie). Chacun est libre de son choix.
"La justice est la sanction des injustices établies" (Anatole France, L'affaire Crainquebille"). Est-ce toujours le cas ?