Le recours de Julien Aubert : les petites affaires posent les grandes questions

Personne n'a oublié cet échange d'importance capitale entre le députés Julien Aubert (UMP) et Sandrine Mazetier (PS), le 7 octobre 2014, alors que la seconde était présidente de séance à l'Assemblée nationale. Le député s'est adressée à elle en l'appelant "Madame le Président" et elle l'a alors repris : «C'est Madame la Présidente, ou il y a un rappel à l'ordre avec inscription au procès verbal». Quelques minutes après, le député ayant récidivé, le rappel à l'ordre était prononcé, entraînant la privation, pendant un mois, du quart de son indemnité parlementaire (soit 1378 €). La sanction était ensuite confirmée par le Bureau de l'Assemblée nationale.

L'affaire rebondit aujourd'hui, Julien Aubert ayant annoncé le 19 janvier 2015 qu'il avait déposé un recours contre cette sanction devant le tribunal administratif de Paris. L'intérêt de ce recours ne réside évidemment pas dans l'affaire qui est à son origine, mais dans le problème qu'il pose : la juridiction administrative est-elle compétente pour apprécier la légalité d'un acte émanant d'une assemblée parlementaire ? Un tel recours porte-t-il atteinte à l'autonomie parlementaire, qui trouve son fondement dans la séparation des pouvoirs, principe garanti dans l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ?

Incompétence et séparation des pouvoirs

En l'état actuel du droit, le tribunal administratif risque fort de rendre une décision d'incompétence, décision fondée sur le principe d'autonomie parlementaire. Le contenu de cette notion est précisé dans un arrêt du Conseil d'Etat du 4 juillet 2003, par lequel il a rejeté le recours déposé par Maurice Papon contre une décision du collège des questeurs de l'Assemblée nationale qui a suspendu le versement de sa pension d'ancien député. Le règlement de la caisse des pensions et de sécurité sociale des députés prévoit en effet une telle sanction en cas de condamnation à une peine infamante ou afflictive. Pour le Conseil d'Etat, le régime de pensions des anciens députés "fait partie du statut parlementaire, dont les règles particulières résultent de la nature de ses fonctions". Ce statut se rattache "à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlementaire".  

Le juge administratif est, avant tout, le juge de l'administration. Les activités du Parlement échappent donc à son contrôle, quand bien même ces activités présenteraient un caractère administratif. Tel est le cas de la sanction touchant Julien Aubert. Dans son contenu, elle ressemble à une sanction administrative ordinaire. Mais la différence, essentielle, réside dans le fait qu'elle n'est pas prise par une autorité administrative mais par le Président, ou le vice-Président, de l'Assemblée nationale.

Le rejet de la requête de Julien Aubert est donc probable, si l'on considère la jurisprudence Papon. Le juge administratif peut cependant infléchir cette jurisprudence, et se déclarer compétent. il dispose pour cela de deux arguments. 

Les dérogations

 

D'une part, la jurisprudence du juge administratif déroge quelquefois au principe de l'immunité juridictionnelle des actes parlementaires. Dans un arrêt d'assemblée du 5 mars 1999 Président de l'Assemblée nationale, le Conseil d'Etat a considéré que les marchés passés par l'Assemblée sont des contrats administratifs relevant de la juridiction administrative. Cette exception ne peut évidemment s'appliquer au cas de Julien Aubert. 

En revanche, il pourrait peut-être s'appuyer sur la décision Brouant du 25 octobre 2002. Le Conseil d'Etat a alors jugé que le choix du Conseil constitutionnel de définir un régime particulier pour l'accès à ses archives n'est pas détachable des fonctions  qui lui sont confiées par la Constitution. Il s'agit d'une décision négative, mais on peut penser, a contrario, qu'une décision détachable de la mission constitutionnelle du Conseil aurait pu être considérée comme susceptible de recours. C'est d'ailleurs cette dérogation que Laurent Vallée, rapporteur public, proposait d'appliquer dans ses conclusions sur l'arrêt Papon, mais il n'a pas été suivi. 

Julien Aubert, quant à lui, pourrait affirmer que la sanction qu'il conteste constitue un acte détachable de la mission confiée par la Constitution au parlement. Le succès est aléatoire car il repose tout entier le pouvoir d'interprétation du juge administratif. Il peut estimer que la sanction, dont le fondement juridique se trouve dans l'article 71 du règlement de l'Assemblée nationale, vise à assurer la police du débat parlementaire et n'en est donc pas détachable. A l'inverse, il peut considérer qu'une sanction disciplinaire n'a rien à voir avec la fabrication de la loi ou le contrôle du gouvernement et peut donc être considérée comme détachable de la mission constitutionnelle de l'Assemblée.

Cette seconde solution suppose que le juge administratif applique de manière positive le principe de l'acte détachable, ce qu'il n'a pas encore fait. Ce n'est pas impossible, si l'on considère que cette évolution permettrait aussi de mettre fin à une situation très fâcheuse. Dans la situation actuelle, le requérant se voit privé de son droit au recours au seul motif qu'il est parlementaire. 

Honoré Daumier. Les femmes socialistes. 1849

Le droit au recours

 

Le droit au recours est pourtant un principe très solidement ancré dans le droit. Il a été consacré par le Conseil d'Etat lui-même dans son arrêt ministre de l'agriculture c. dame Lamotte du 17 février 1950. Il est également garanti par le Conseil constitutionnel qui le rattache à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dans sa décision du 9 avril 1996. De son côté, la Cour européenne des droits de l'homme se réfère au "droit d'accès à un tribunal", considéré comme un élément du droit au procès équitable garanti par l'article 6 § 1. 

Elle admet toutefois que des limitations puissent être apportées à ce droit, dès lors qu'elles poursuivent un but légitime et qu'il existe "un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" (CEDH 28 mai 1985, Ashingdane c. Royaume-Uni). En l'espèce, le respect de la séparation des pouvoirs constitue sans doute un but légitime. Mais la condition de proportionnalité peut-elle être remplie lorsque le système conduit à supprimer totalement le droit au recours ? En effet, le député ne peut saisir le juge, mais il ne peut pas davantage bénéficier d'une procédure de recours interne. Si le juge administratif déclare sa requête irrecevable, Julien Aubert aura donc certainement intérêt à saisir la Cour européenne.

Sur le fond, il n'est d'ailleurs pas sans arguments, puisque le règlement de l'Assemblée nationale qui lui est opposé n'impose pas la féminisation des titres. Il en est de même de la Constitution qui ne connaît que "le Président" de l'Assemblée nationale, formulation dont la validité juridique n'est donc pas sérieusement contestable. Si le député a certainement manqué de courtoisie, il n'a pas pour autant violé une norme juridique.

Une justice à la carte ?

La plupart des médias, du moins les quelques uns qui s'y intéressent, voient le recours de Julien Aubert comme le nouvel épisode d'une querelle tragi-comique opposant un parlementaire entêté à une féministe militante. Certes, mais derrière l'anecdote apparaissent d'autres enjeux, et notamment la généralisation du droit au recours, y compris au sein des assemblées parlementaires. 

L'affaire montre aussi que les rapports des parlementaires avec la justice sont marqués par une contradiction permanente. Lorsque la justice les menace, et plus particulièrement la justice pénale, ils cherchent à s'en protéger et invoquent le principe, quasi-sacré à leurs yeux, de l'immunité parlementaire. On a vu ainsi les assemblées refuser la levée de l'immunité de certains de leurs membres, dans le seul but de les protéger d'éventuelles poursuites. A l'inverse, lorsque la justice peut être utile aux parlementaires, et c'est le cas du juge administratif, ils demandent le droit au recours.. Bref, ils voudraient bien une justice à la carte. C'est exactement ce qu'il faut éviter.