Allocations familiales : le mythe de l'universalité

L'annonce d'une modulation des allocations familiales suscite des réactions indignées. Le Figaro titre : "La droite condamne la fin de l'universalité des allocations familiales". Mais les critiques émanent aussi de la gauche, du Parti communiste au Front de gauche, en passant par les frondeurs du PS et les organisations syndicales. 

Certains de ces opposants affirment que le projet porte atteinte au "Pacte républicain", notion qui n'est pas absente du débat politique mais qui est dépourvue de contenu juridique. D'autres estiment qu'il viole le principe constitutionnel d'universalité, principe au contenu relativement obscur mais qui s'imposerait de manière absolue au législateur.

Pour ces esprits nouvellement acquis au droit constitutionnel, l'universalité traduit exclusivement l'idée d'une égalité absolue. Pour le Huffington Post, le concept "était en vigueur depuis 1946, découlant lui-même d'un précepte hérité de la Révolution de 1789 et l'égalité face à l'aumône" (sic). Les "mécanismes universels" sont ensuite définis comme "ceux qui procurent un traitement égalitaire". Suit une liste que n'aurait pas désavouée Jacques Prévert, incluant, entre autres, la TVA et le ticket de métro, le forfait hospitalier et la redevance audiovisuelle. 

Trois principes d'universalité

En réalité, il n'existe pas un unique principe d'universalité, mais trois principes d'universalité. Chacun a un contenu différent et aucun n'affirme une égalité absolue. 

Le premier, que tout le monde connaît, est l'universalité du suffrage, garanti par l'article 3 de la Constitution. Il repose  sur un strict principe d'égalité entre les citoyens. C'est sur son fondement que le droit positif prévoit qu'une personne qui vient d'acquérir la nationalité française peut immédiatement être inscrite sur les listes électorales, même après la clôture des inscriptions, principe confirmé par la Cour de cassation dans une décision du 20 juillet 1987. S'il impose le respect du principe d'égalité, le principe d'universalité du suffrage ne suppose pas que cette égalité soit absolue. Une condamnation pénale prononcée pour certains types d'infractions, par exemple liées à la corruption, peuvent ainsi provoquer une privation temporaire des droits de vote et d'éligibilité (art. 131-26 c. pén.).

Le second principe d'universalité est d'ordre purement financier. L'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que "l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé "budget général". En matière financière, le principe d'universalité signifie que, sauf exception prévue par la loi, il est interdit d'affecter tout ou partie d'une recette de l'Etat à la couverture d'une dépense déterminée (par exemple, décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 1993). Il s'agit donc, avant tout, d'une règle de procédure portant sur les conditions d'adoption de la loi de finances.

Jean de Bruhoff. Babar. Aquarelle originale. Circa 1935

Petite histoire des allocations familiales

Enfin, le troisième principe d'universalité, celui-là même qui fait débat aujourd'hui, vise directement "l'universalité des allocations familiales". Contrairement à ce que certains affirment, il ne figure pas dans le Préambule de 1946 qui se borne à affirmer que "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement". Ce texte ne mentionne pas directement les allocations familiales qui lui sont bien antérieures. Elles sont apparues avec la politique nataliste engagée après le premier conflit mondial. Dès 1918, des "caisses de compensation" ont été créées par des accords professionnels, caisses ensuite généralisées par la loi du 11 mars 1932. Observons cependant que les allocations familiales ainsi crées ne sont pas versées à tous, de manière universelle. Le décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité françaises a ainsi supprimé l'aide auparavant accordée dès le premier enfant. Le bénéfice des allocations familiales est alors réservé aux familles de deux enfants, à la condition que l'un des deux parents au moins exerce une activité professionnelle. Les chômeurs et les rentiers sont donc exclus du dispositif. 

Plus tard, au moment de l'adoption du Préambule de 1946, le principe d'universalité des allocations familiales n'est pas davantage absolu. L'ordonnance du Gouvernement provisoire de la République française (GPRF) portant organisation de la sécurité sociale du 4 octobre 1945 comme la loi du du 22 août 1946 fixant le régime des prestations familiales en subordonnent l'octroi à l'exercice d'une activité professionnelle. 

Le Conseil constitutionnel a tiré les conséquences de cette législation en affirmant, dans sa décision du 18 décembre 1997 que "l'attribution d'allocations familiales à toutes les familles, quelle que soit leur situation, ne peut être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le Préambule de la Constitution de 1946". A l'époque, la loi de finances prévoyait déjà de soumettre les allocations familiales à un plafond de ressources, idée qui n'a donc rien de particulièrement nouveau. Et Louis Favoreu, que l'on ne pouvait guère soupçonner de complaisance à l'égard du gouvernement de gauche intitulait son commentaire sous la décision de 1997 : "La mise sous condition de ressources des allocations familiales n'est pas inconstitutionnelle".

L'étude historique des allocations familiales montre que le principe d'universalité n'a jamais été perçu comme absolu. Il affirme seulement seulement que leur montant doit être fixé conformément au principe d'égalité devant la loi. Mais l'égalité devant la loi elle-même est un principe empreint de relativité. Il n'interdit pas la prise en considération de la situation sociale des individus concernés. Autrement dit, l'égalité n'est pas rompue lorsque des personnes en situation différente sont traitées de manière différenciée. Aucun principe constitutionnel n'interdit, en conséquence, de moduler les allocations familiales en fonction des revenus des intéressés. On attend donc avec intérêt l'éventuel recours devant le Conseil constitutionnel, recours déposé par ces nouveaux convertis à l'égalitarisme absolu.