Les sanctions disciplinaires en prison : élargissement du contrôle du juge

Le 1er juin 2015, le Conseil d'Etat a rendu un arrêt M.B.A. par lequel il élargit son contrôle sur les sanctions disciplinaires infligées aux personnes détenues. Il était saisi par un détenu condamné à passer vingt-cinq jours en cellule disciplinaire, après une agression commise sur un co-détenu. Rappelons qu'il s'agit là d'une sanction disciplinaire prononcée par une autorité administrative et destinée à garantir l'ordre dans un établissement pénitentiaire. Elle est donc indépendante de la peine pénale que purge l'intéressé, peine qui a été prononcée par le juge. Le requérant a donc déposé un recours devant la juridiction administrative, recours qui a été successivement rejeté par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne puis par la Cour administrative d'appel (CAA) de Nancy. 

Du contrôle de l'erreur manifeste au contrôle de proportionnalité

Le Conseil d'Etat est donc saisi en cassation de la décision de la CAA. Sa décision, d'une remarquable concision, se borne à annuler la décision de la CAA Nancy, dans la mesure où elle a exercé un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En simplifiant quelque peu le propos, on peut définir le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation comme un contrôle qui ne sanctionne qu'une inadéquation particulièrement évidente entre la faute et la sanction. L'erreur manifeste, c'est celle qui saute aux yeux, même à ceux du non juriste. C'est aussi quelquefois celle qui fait craindre un détournement de pouvoir, c'est-à-dire l'utilisation du pouvoir de sanction à d'autres fins, par exemple l'animosité personnelle à l'égard de la personne sanctionnée.

Dans son arrêt du 1er juin 2015, le Conseil d'Etat affirme qu'il appartient désormais "au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un détenu ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes." C'est donc le dépassement de l'erreur manifeste, le juge exerçant désormais un contrôle normal de la proportionnalité entre la faute et la sanction. 

Le revirement est particulièrement net, puisque, dans un arrêt du 20 mai 2011, le Conseil d'Etat affirmait encore que les sanctions touchant les personnes détenues n'étaient soumises qu'à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le juge avait alors considéré qu'une sanction de sept jours de cellule disciplinaire n'était pas manifestement disproportionnée par rapport aux faits, en l'espèce un refus d'obtempérer à une injonction prononcée par un surveillant.

Hubert Robert (1733-1808). Vue de la cellule du baron de Besenval

Vers un contrôle unifié de l'ensemble des sanctions

Si l'évolution est nette, elle n'est pas pour autant inattendue. L'arrêt du 1er juin 2015 n'est qu'un élément d'un mouvement jurisprudentiel profond visant à étendre le contrôle du juge sur les sanctions disciplinaires. Dans une décision du 13 novembre 2013 M.B. , le Conseil d'Etat avait déjà affirmé "exercer désormais un entier contrôle sur le caractère proportionné de la sanction disciplinaire infligée à un agent public par rapport aux faits fautifs qui l’ont justifié". Les sanctions visant les fonctionnaires font donc désormais l'objet d'un contrôle normal même, si, en l'espèce, le Conseil d'Etat a écarté toute disproportion entre la sanction et les faits qui l'ont motivée. Il est vrai que, dans la même décision, le Conseil écarte un manquement particulièrement visible au principe d'impartialité. 

L'arrêt du 1er juin 2015 n'est  pas le premier élargissement de la jurisprudence initiée pour les sanctions disciplinaires touchant les fonctionnaires. Dans une décision du 3 novembre 2014 passée largement inaperçue, le Conseil d'Etat avait déjà exercé un contrôle normal sur une sanction de cinq années de suspension infligée par le Chancelier de l'Ordre national du Mérite à une personne titulaire de cette distinction, après sa condamnation pour violences conjugales.

De toute évidence, le Conseil d'Etat est en train de mettre en place un droit unique des sanctions disciplinaires, quelles qu'elles soient, et quelle que soit l'autorité qui les prononce. Le service public pénitentiaire n'échappe donc pas à cette évolution et tend ainsi à devenir un service public comme un autre. De manière très traditionnelle, on considérait que le maintien de l'ordre dans les prisons justifiait qu'une large autonomie soit accordée aux autorités compétentes dans ce domaine, le contrôle du juge demeurant limité. Cette vision a manifestement vécu, et le contrôle contentieux sur l'activité du service public pénitentiaire se rapproche aujourd'hui du droit commun. 

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme n'est certainement pas étrangère à cette évolution. Par une jurisprudence constante, elle témoigne de sa volonté de contrôler les conditions effectives de détention, et notamment les recours offerts aux personnes détenues leur permettant de les contester. Dans un arrêt récent Yengo c. France du 21 mai 2015, elle sanctionne ainsi le système français qui n'offrait en 2011 aucun recours à un détenu de la prison de Nouméa contestant des conditions de détention particulièrement insalubres. Elles avaient au demeurant suscité des recommandations "en urgence" du Contrôleur général des lieux de détention.

Comme toujours, le revirement de jurisprudence opéré par l'arrêt du 1er juin 2015 n'aura probablement aucune conséquence pour la situation du requérant. L'affaire est  renvoyée devant la CAA Nancy qui devra, cette fois, exercer un contrôle normal. Et sur le fond, il y a bien peu de chances qu'une sanction de vingt-cinq jours de cellule disciplinaire soit considérée comme disproportionnée par rapport à des faits d'agression. Sur ce point, l'arrêt est parfaitement caractéristique de la manière dont le Conseil d'Etat opère ses revirements. Il commence par affirmer la nouvelle règle dans une première affaire dont il est certain qu'elle conduira à un rejet sur le fond. Ensuite, sur une seconde affaire intervenant plusieurs mois, voire plusieurs années, après, il annule effectivement une décision administrative sur le fondement de la première décision. Le cas du requérant, comme d'ailleurs celui de M.B. en 2013, ne sert qu'à affirmer une nouvelle jurisprudence dans une affaire où le juge ne veut pas annuler la sanction.