Servitude et grandeur militaires : le régime juridique des arrêts

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel vient de se prononcer  le 27 février 2015, sur la conformité à la Constitution des dispositions de l'article L 4137-2 du code de la défense (c.déf.).

Ce texte dresse la liste des sanctions disciplinaires applicables aux militaires. Elles se divisent en trois groupes. Les plus graves, celles du troisième groupe, comportent le retrait d'emploi ou la radiation des cadres (ou la résiliation du contrat si le militaire concerné a un statut contractuel). Le second groupe vise l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire ou la radiation du tableau d'avancement. A dire vrai, ces deux groupes de sanctions ne se différencient guère de celles qui peuvent être prononcées à l'égard des fonctionnaires civils.

Il n'en est pas de même des sanctions du premier groupe, et notamment des arrêts considérés comme une punition spécifiquement militaire, et c'est précisément sur eux que porte la QPC. Les deux requérants, Pierre T. et Mickaël G. ont été sanctionnés par des arrêts, punition qu'ils ont contestée devant la juridiction administrative. Ce recours est possible depuis que le Conseil d'Etat, dans un arrêt d'assemblée Hardouin du 17 février 1995, a sorti les sanctions disciplinaires visant les militaires du champ des mesures d'ordre intérieur, arrêt rendu précisément à propos d'une punition de dix jours d'arrêts infligée au requérant.

Depuis le décret du 12 juillet 1982 modifiant le règlement général des armées désormais intégré au code de la défense, il n'existe plus que des arrêts simples, les arrêts dits "de rigueur" ayant disparu. L'article R 4137-28 c. déf. précise que le militaire sanctionné de jours d'arrêts effectue son service dans des conditions normales. La sanction réside dans l'interdiction qui lui est faite de quitter sa formation, ou le lieu désigné par son chef de corps, en dehors des heures de service. Il est précisé que le nombre de jours d'arrêts prononcé pour une même faute ne peut être supérieur à quarante jours et que l'ensemble de la période d'arrêts ne peut dépasser soixante jours.

L'incompétence négative

C'est précisément sur cette notion de "privation de liberté" que s'articule le débat. Les requérants invoquent un unique grief reposant sur l'incompétence négative du législateur, c'est-à-dire la méconnaissance par celui-ci de l'étendue de sa propre compétence. L'idée est assez simple : les arrêts entraînent une privation de liberté et donc une atteinte à la liberté individuelle. Aux termes de l'article 34 de la Constitution, leurs modalités d'application doivent donc être définies par la loi et non pas par règlement de discipline des armées, aujourd'hui codifié dans les articles R 4137-28 et 29 c. déf.

Depuis sa décision du 18 juin 2010 SNC Kimberly Clark, le Conseil d'Etat estime que l'incompétence négative ne peut être soulevée en QPC que si un droit ou une liberté que la Constitution garantit est en cause. Tel est bien le cas en l'espèce, puisque les requérants invoquent tout à la fois une violation du principe de sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d'asservissement et de dégradation, une atteinte à la liberté d'aller et venir et à la liberté individuelle. 

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision, se concentre sur les deux derniers points, estimant sans doute que le premier ne méritait guère son attention.

Portrait d'Alfred de Vigny. François-Joseph Kirson (1771-1839)

"Liberté individuelle" et "privation de liberté"

Les requérants s'appuient sur la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 25 avril 2014 sur la loi  pénitentiaire. Elle censure les dispositions du code de procédure pénale renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires.  Or, selon le Conseil constitutionnel, l'article 34 de la Constitution confie au législateur d'assurer la conciliation entre l'exercice des droits et libertés et l'objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public. La mise en oeuvre des peines privatives de liberté relève donc de la compétence du législateur.

Le problème, et il est de taille, est que les arrêts simples n'emportent pas de "privation de liberté" au sens strict du terme. Le militaire aux arrêts exerce ses fonctions normalement. Il n'est pas emprisonné et réside en milieu ouvert, même si sa résidence est imposée par le chef de corps. Cette conception étroite de la notion de "privation de liberté", conduit le Conseil à écarter l'incompétence négative.

Le Conseil constitutionnel réfute ainsi le raisonnement de la défense, qui affirmait que la mise aux arrêts, portant atteinte à la liberté d'aller et venir, entrainait nécessairement une "atteinte à la liberté individuelle" et donc une "privation de liberté". Pour le Conseil constitutionnel, la notion de "liberté individuelle" renvoie spécifiquement à l'article 66 de la Constitution et à toutes les mesures qui privent la personne de liberté au sens le plus concret du terme : arrestation, détention, hospitalisation sans le consentement etc... Cette conception étroite, énoncée dans la décision du 16 juin 1999, n'a jamais été remise en cause. Pour le Conseil, la "privation de liberté" est en quelque sorte, la face noire de la liberté individuelle. Elle a le même champ d'application étroit et désigne toutes les mesures d'enfermement.

Sur ce point, la décision est dans le droite ligne de la jurisprudence antérieure relative au régime des sanctions disciplinaires. Le Conseil rappelle régulièrement qu'elles n'entraînent aucune privation de liberté. Elles ne relèvent donc pas du droit pénal, et leur régime régime juridique peut être organisé par voie réglementaire. Il en été décidé ainsi à propos des sanctions prononcées par l'Ordre des avocats dans une décision rendue sur QPC du 29 septembre 2011, ou de celles prononcées par l'Ordre des vétérinaires dans une décision également rendue sur QPC du 25 novembre de la même année.

Garanties procédurales

Le Conseil ne manque pas d'ajouter que le pouvoir législatif comme le pouvoir réglementaire ont pris la précaution d'assortir la sanction des arrêts infligée aux militaires d'un certain nombre de garanties procédurales. Conditions de durée tout d'abord puisqu'une même faute ne peut entrainer plus de quarante jours d'arrêts et que l'ensemble de la sanction ne peut dépasser soixante jours. Ce second délai trouve son origine dans l'article L 311-13 c. déf. qui précise que les sanctions "privatives de liberté" prononcées par l'autorité militaire ne peuvent excéder soixante jours. Cette disposition a été interprétée de manière très libérale, le pouvoir réglementaire ayant pris l'habitude de limiter à soixante jours ces sanctions, qu'elles soient ou non privatives de liberté.

Droits de la défense ensuite, puisque l'intéressé a droit à la communication de son dossier et peut préparer librement sa défense. En tout état de cause, aux yeux du Conseil constitutionnel, la procédure mise en place pour les sanctions disciplinaires des militaires n'est pas plus arbitraire que celle qui existe dans l'ensemble de la fonction publique.

Le militaire n'est pas un citoyen comme les autres

Il est clair que les requérants espéraient bénéficier des effets d'une jurisprudence récente tendant à rapprocher le statut des militaires de celui des fonctionnaires civils. C'est ainsi que, dans une décision du 14 novembre 2014, le Conseil a déclaré inconstitutionnelle l'interdiction faite aux militaires de détenir un mandat municipal. Il est vrai qu'en même temps, il déclarait constitutionnelle l'interdiction de détenir un mandat départemental ou communautaire.  De son côté, la Cour européenne, dans un arrêt très remarqué du 2 octobre 2014 Matelly c. France, a sanctionné le droit français refusant aux militaires le droit de s'associer pour défendre leurs intérêts professionnels. 

De ces décisions récentes, certains ont déduit que l'article L 4121-1 c. déf., selon lequel "les militaires jouissent de tous les droits reconnus aux citoyens", est désormais l'unique fondement législatif gouvernant l'ensemble du statut des militaires. C'est oublier un peut rapidement la deuxième phrase de cette même disposition qui affirme que "L'exercice de certains d'entre eux est soit interdit, soit restreint dans les conditions fixées au présent livre". On ne peut affirmer plus clairement que le militaire n'est pas un citoyen comme les autres, et qu'il ne peut pas l'être. 

C'est exactement ce que veut montrer le Conseil constitutionnel, sa décision sur les arrêts mettant, en quelque sorte, un coup d'arrêt à ces interprétations quelque peu hâtives.  L'essentiel de la décision du Conseil constitutionnel du 27 février 2015 est d'ailleurs consacré à montrer que les militaires ont un statut à part, auquel ils ont adhéré lors de leur engagement. La disposition essentielle réside dans l'article L 4111-1 c. déf., article qui ouvre les dispositions relatives au statut des militaires, et qui énonce que "l'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité". Autant dire que la discipline dans les armées ne s'apprécie pas à l'aune de celle qui existe dans la fonction publique d'Etat ou territoriale. Même si elle doit aussi s'accompagner de garanties et offrir des recours qui sont ceux d'un Etat de droit, elle est d'une nature différente, en raison des sujétions qui pèsent sur l'état militaire. Servitude et grandeur militaires...