Rythmes scolaires : la liberté cadenassée

La réforme des rythmes scolaires suscite, on le sait, un débat largement politisé. Certains élus, dont Nicolas Dupont-Aignan à Yerres, ont même décidé de cadenasser l'école le mercredi matin, affirmant ainsi leur refus de la réforme. Certes, il s'agit là d'une posture politique très minoritaire, puisqu'elle concerne une quinzaine de communes sur les 24 000 concernées, c'est à dire celles qui sont dotées d'un ou plusieurs établissements d'enseignements.

Derrière la posture politique apparaissent cependant plusieurs problèmes juridiques. 

Le maire applique la loi

L'illégalité de cette fermeture ne fait aucun doute. Pour les mêmes raisons que les maires ne pouvaient pas empêcher la célébration de mariages entre personnes de même sexe dans leur commune, ils ne peuvent pas davantage s'opposer à l'obligation scolaire. Dans ces domaines, le maire applique la loi de l'Etat.

La liberté de l'enseignement comporte le droit à l'instruction, formellement mentionné dans le Préambule de 1946 qui a valeur constitutionnelle : "La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction (...). L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat". Ce "devoir de l'Etat" se traduit notamment par l'obligation scolaire, qui trouve son origine dans la loi Ferry du 28 mars 1882. L'article L 211-1 c. educ dispose aujourd'hui que l'éducation est un service public national dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'Etat, "sous réserve des compétences attribuées aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public".

Le partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales est donc défini, et très clairement défini, par la loi. En matière d'enseignement primaire, le maire a pour seule mission de dresser chaque année "la liste des enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l'obligation scolaire" et d'organiser leur inscription dans les écoles. Le respect de l'obligation scolaire par les parents est contrôlé par l'Etat. La continuité du service est également sous sa responsabilité. C'est ainsi qu'il lui appartient d'organiser gratuitement un accueil des enfants en cas de grève des enseignants dans une école maternelle ou élémentaire (art. L 133-3 c. educ.). 

La définition des rythmes scolaires appartient exclusivement à l'Etat, puisqu'il s'agit d'une question d'organisation et de fonctionnement du service public (art. L 211-1 c. educ.). Le décret du 24 janvier 2013 a donc mis en place une réforme qui s'applique sur l'ensemble du territoire, garantissant ainsi l'égalité devant le service public. Il revient au maire de mettre en oeuvre la réforme, notamment en organisant les activités périscolaires des enfants. En tout état de cause, il n'est pas compétent pour  les dispenser des cours du mercredi matin. 

Sur ce point, il convient de noter que l'argument selon lequel les communes sont propriétaires des "murs" de l'école n'entre guère en ligne de compte. Dans une jurisprudence constante, rappelée par exemple dans un arrêt du 2 décembre 1994, le Conseil d'Etat rappelle que le maire ne peut modifier l'usage ou l'affectation des locaux d'enseignement sans obtenir au préalable l'autorisation de l'Etat. Le droit de propriété sur les murs de l'école est donc grevé d'une sorte de servitude qui oblige la commune à se soumettre aux contraintes du service public. Tel est bien le cas en l'espèce, puisque la fermeture décidée par les maires emporte un changement d'affectation de l'immeuble et porte atteinte au principe d'égalité devant le service public.

S'il est certain que l'action des maires est illégale, il reste à poser la question des moyens de la faire cesser et de sanctionner les auteurs de cette illégalité.

Rentrée des classes 1912. Photo Agence Roll

Le pouvoir de substitution du préfet

Certains considèrent que le préfet ne peut rien faire, estimant qu'il ne peut se substituer au maire que dans l'exercice des pouvoirs de police ou dans certaines compétences budgétaires. Certes, mais il s'agit là d'une analyse des relations entre l'Etat et le maire agissant comme autorité décentralisée. Lorsqu'il intervient au nom de l'Etat pour appliquer la loi, l'article L 2122-34 du code général des collectivités territoriales (CGCT) se montre beaucoup plus précis : "Dans le cas où le maire, en tant qu'agent de l'Etat, refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le représentant de l'Etat dans le département peut, après l'en avoir requis, y procéder d'office par lui-même ou par un délégué spécial". En l'espèce, le maire doit  appliquer la loi en permettant la mise en oeuvre de l'obligation scolaire le mercredi. Le préfet est donc fondé à se substituer à lui et à faire ouvrir les écoles. 

La voie de fait

Dans un arrêt Bergoend du 17 juin 2013, le Tribunal des conflits a estimé que relevait de la théorie de la voie de fait et donc de la compétence du juge judiciaire toute acte administratif grossièrement illégal et portant atteinte à une liberté individuelle. La fermeture de l'école est, on l'a vu, grossièrement illégale, et le droit à l'instruction est effectivement une liberté individuelle. En cas de défaillance du préfet, les parents d'élèves pourraient sans doute s'adresser au tribunal pour qu'il fasse cesser la voie de fait en ordonnant la réouverture de l'établissement.

Les procédures d'urgence

Devant le juge administratif, il est également possible d'utiliser deux procédures d'urgence. La première consiste à déposer un référé pour demander la suspension de la décision de fermeture, demande qui doit impérativement s'accompagner d'un recours au fond contestant sa légalité (art. L 521-1 cja). La seconde est le "référé-liberté" (art. L 521-2 cja) qui permet d'obtenir du juge "toute mesure nécessaire" à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration a porté atteinte de manière manifestement illégale. En l'espèce, on rappellera que le droit à l'instruction, et plus précisément le principe d'"égal accès à l'instruction" a valeur constitutionnelle (décision du Conseil constitutionnel du 11 juillet 2001).

Là encore ces procédures pourraient parfaitement être utilisées par les parents d'élèves.

L'action disciplinaire

Bien entendu, ces mesures, substitution du préfet ou procédures d'urgences, n'empêchent pas une autre action, de nature disciplinaire cette fois. L'article L 2122-16 CGCT prévoit des procédures de suspension et de révocation à l'égard des élus ayant manqué à leurs obligations. C'est précisément la menace de ces sanctions qui avait mis rapidement fin à la fronde des maires refusant de célébrer des mariages entre personnes de même sexe.

Le droit positif offre un véritable arsenal juridique permettant de faire cesser et de sanctionner des pratiques grossièrement illégales dues à des initiatives intempestives d'élus locaux. Certaines d'entre elles, on l'a vu, pourraient être mises en oeuvre par les parents d'élèves. Mais on ne peut contester qu'il appartient à l'Etat, et à lui seul, d'assurer le respect de la loi de la République, celui des enseignants et personnels d'encadrement qui la mettent en oeuvre, celui aussi des élèves qui ont droit à l'instruction, y compris le mercredi. C'est donc à l'Etat de prendre de choisir entre ces procédures, et de choisir rapidement pour que l'obligation scolaire soit respectée et non pas dévoyée à des fins militantes.